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党政机关公文与人大机关公文的关系
发布时间:2018-02-04        浏览次数:13        返回列表

文/李树春

为适应党政机关工作需要,2012年4月16日,中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《党政机关公文处理工作条例》(以下简称条例),同时废止了1996年中办印发的《中国共产党机关公文处理条例》和2000年国办印发的《国家行政机关公文处理办法》(以下简称办法)。新条例的发布施行,对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化将发挥重要作用。

一、新条例的主要特点

与过去的条例和办法对比,新条例出现了许多新的变化和规定,主要表现在以下七个方面。

1.公文条例名称及公文处理的概念更加科学。一是党政机关公文处理工作条例,首次统一了党政机关公文处理规范标准;二是条例的名称由公文处理条例或办法,统一为公文处理工作条例;三是原办法规定,公文处理是指公文的办理、管理、整理(立卷)、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作,新条例按照公文办理的工作流程将公文办理工作概括为,拟制、办理、管理三个相互关联、衔接有序的工作环节,简洁明了。

2.公文的[来自www.lW5U.com]种类更加丰富。在原办法13个文种的基础上,增加了党委的决议和公报两个文种,共15个文种,同时将会议纪要改为纪要。实际上是把原来的两个条例和办法中相同的文种进行了合并。

3.公文格式做了重要调整。一是在原办法规定的,公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成的基础上,增加了份号和发文机关署名;二是减少了主题词;三是对涉密文件、紧急公文、联合行文、公文标题等有了明确的规定;四是行政公文也要署发文机关名称。

4.行文规则上做了具体规定。一是向上级机关行文原则上主送一个上级机关;二是党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项,应当经本级党委、政府同意或者授权;三是请示应当一文一事,并要提出倾向性意见;四是除上级机关负责人直接交办事项外,不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文,不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文:五是向下级机关行文也有明确的规定。

5.文件签发程序更加规范。一是明确规定重要公文和上行文由机关主要负责人签发;二是党委、政府的办公厅(室)根据党委、政府授权制发的公文,由受权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。

6.公文办理环节更加简明。一是收文办理环节增加了承办和传阅两个环节,并对承办和传阅环节做出了具体的规定和要求;二是发文办理环节减少为四个,将起草、审核、签发环节归类到公文拟制部分,用印归类到印制部分。

7.公文管理环节更加严格。一是党政机关公文由文秘部门或者专人统一管理。设立党委(党组)的县级以上单位应当建立机要保密室和机要阅文室,并按照有关保密规定配备工作人员和必要的安全保密设施设备:二是对复制、汇编机密级、秘密级公文做出了明确详细的规定;三是增加发文立户的规定。

上述新的规定和变化,对推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化,无疑将发挥重要作用。

二、党政机关公文与人大机关公文关系

(一)人大机关公文处理工作如何参照条例执行。 《党政机关公文处理工作条例》,将过去的《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》合二为一,对于统一党政机关公文处理规范标准,规范公文处理工作环节,提高工作效率,具有积极的意义。但是,条例只涉及了党的机关和国家行政机关,没有包括所有的国家机关。我国的国家机关分为党的机关、国家权力机关(人大机关)、国家行政机关(政府机关)、同家军事机关、国家审判机关(人民法院机关)、国家检察机关(人民检察院机关)六类机关。这些国家机关原来都相继制定了本机关的公文处理办法。这些办法都是在结合本机关的工作实际基础上制定的,都有各自机关公文处理工作的特点,同时也具有所有国家机关公文处理工作的共同点。现在,党政机关公文处理工作条例的出台,只统一了党政机关公文处理工作,没有完全统一所有国家机关公文办理工作,这就为其他国家机关公文办理工作留下了缺憾。其他国家机关的公文处理应该如何进行,也就是说,如何处理党政机关公文处理工作与其他国家机关公文处理工作的关系,或者说其他国家机关公文处理工作如何与党政机关公文处理工作相衔接。对于这个问题,条例第四十条有这样一句话,其他机关和单位的公文处理工作,可以参照本条例执行。那么,如何理解“参照”二字。参照是指参考并对照比较;仿照。就我个人的理解,其他机关和单位的公文处理工作,可以参照本条例执行中的“参照”有两个意思:一是其他国家机关可以参考党政机关公文处理工作条例,制定适合于本机关的公文处理工作条例。这是因为,所有国家机关公文处理工作都有其共同点,如果没有共同点,就不存在参照的必要和可能了;二是其他国家机关在制定适合于本机关的公文处理工作条例时,一定要注意结合本机关的实际,根据本机关的特点,制定适合于本机关的公文处理工作条例。参照不是完全照抄照搬,各自的国家机关公文处理工作,都有自己的特点。如果没有各自的特点,也就不用“参照”,直接用一个就行了。

(二)人大机关公文处理工作的特点。人大机关公文是国家机关公文的重要组成部分,除具有其他国家机关公文具有的鲜明的政治性、格式的规范性、较强的时效性等共同特点外,更有自己的特点。

1.效力的权威性。国家权力机关是代表人民行使国家权力的,它所制定的公文其效力的权威性主要表现在:一是人大机关公文,如法律、地方性法规、决议、决定等是由国家权力机关按照法定程序制定的,一旦通过、颁布并实施,就具有法定的权威性和约束力,本行政区域内的一切政党、组织、团体及企事业单位和每一个公民必须遵照执行,不得违反;二是无论是事实、数字,还是意见、建议、结论,一旦作为公文发出,即发生法律效力,不允许随意更改、解释、否定。

2.产生的程序性。人大机关公文具有特定的体式,并需经过特定的处理程序,即大部分要经过人民代表大会或人民代表大会常务委员会会议审议,要经过人大代表或人大常委会组成人员的表决通过,如工作报告、决定、决议、人事任免案、法律法规案等。有的公文本身的产生还要经过特定的程序,如立法法对法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律案的公布都规定了明确的程序。因此,人大机关公文产生的程序性是其特点中的特点。

3.文种的特殊性。人大机关公文处理与党政机关公文处理有两大不同。一是党政机关的公文,一般只对其上下级或有关的组织、团体、单位,而人大机关的公文主要是对“一府两院”以及有关单位;二是党政机关的公文很少有对个人的,而人大机关的公文包括对特定的个人即人大代表和人大常委会组成人员。而且这方面的公文数量还比较多;三是上下级人大机关的关系,不是领导与被领导关系,而是法律监督关系和工作联系关系,所以人大机关公文,除法律性规范文件之外,一般很少是指示性、指令性公文,而多是告知性公文。

由于以上三个特点,2000年11月15日,全国人大常委会办公厅发布了《人大机关公文[来自wwW.lw5U.coM]处理办法》,该办法自2001年1月1日施行以来,对于各级人大机关公文处理工作规范化、制度化、科学化,提高办文、办会、办事等工作效率,以及在制定法律法规,实施法律监督、工作监督,决定重大事项,人事任免,代表活动等方面发挥了重要的作用。

(三)党政机关公文与人大机关公文关系。现在,新的党政机关公文处理工作条例出台后,如何看待与衔接党政机关公文与人大机关公文关系呢?

1.党政机关公文与人大机关公文在内容上的不可分性。尽管国家机关分为党的机关、国家权力机关、国家行政机关等六类机关。但这些国家机关的工作是相互联系,密不可分的,由此决定了这些国家机关的公文处理工作也是紧密相关的。且不说党政机关公文处理工作条例中的许多文种,人大机关公文办法中也有,如决议、决定、公告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等。同时,有些文种还是人大机关与党政机关联系、沟通工作时必须使用的文种。例如,人大常委会机关要向司级党委请示工作,同级党委相应地要对同级人大常委会机关的请示作出批复;再如,国家行政机关要向同级国家权力机关报告工作,同级国家权力机关相应地要对同级国家行政机关的报告作出决议。还有议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项等。

2.党政机关公文处理工作条例的重要缺陷。纵观党政机关公文处理工作条例,感到在文种的概念与使用范围方面存在重要缺陷,遗漏了重要阐述。典型的是对于报告使用范围的阐述。党政机关公文处理工作条例对报告是这样说的,报告“适用于向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。”由于这是党政机关公文处理工作条例,那么,这里所说的报告的主体既包括党的机关也包括国家行政机关;报告的内容既是党政机关向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。也包括国家行政机关向上级机关汇报工作、反映情况,回复上级机关的询问。但是,我国法律规定的国家行政机关向国家权力机关报告工作的途径,在这里却没有得到相应的反映。例如,全国人大议事规则第三十条规定,全国人民代表大会每年举行会议的时候,国务院向会议提出工作报告。监督法第八条规定,各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局还群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府的专项工作报告。地方组织法第五十五条规定,地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。作为党政机关法定公文处理工作的法规性文件,未对国家行政机关向同级国家权力机关报告工作的方式作出明确规定,是一大重要遗漏。同样的问题还存在于请示、批复等文种中。应该引起我们的足够重视。

三、人大机关公文处理工作与党政机关公文处理工作的衔接

(一)参照党政机关公文处理工作条例中的精华。前面概括地谈到了与过去的条例和办法对比,新的党政机关公文处理工作条例,出现了许多新的变化和新的规定,这些变化和规定,有许多内容是对过去多年公文处理工作实践经验的高度概括和总结,也有的是根据新的工作任务所作出的新的探索。有的虽然是对党政机关公文处理工作提出,但是,对于其他国家机关,如国家权力机关公文处理工作,同样具有借鉴意义,可以采取拿来主义的态度,积极地运用于人大机关公文处理工作中,如行文规则、公文拟制、公文办理、公文管理等。这些内容可以“参照”学习。

(二)坚持人大机关公文处理工作办法的特色。党政机关公文处理工作条例,毕竟是针对党政机关公文处理工作而制定的,人大机关公文处理工作的参照范围也是有限的。由于国家权力机关的工作特点,人大机关公文处理工作同样有自己的特点。因此,在做好人大机关公文处理工作的时候,不能丢掉自己的特点。无论是文种的设立还是公文格式、行文规则、公文办理、公文立卷、归档和销毁等方面,都要保持人大机关的工作特色。

(三)尽快修改完善人大机关公文处理工作办法。《人大机关公文处理办法》自2001年1月1日施行已经12年了。毋庸讳言,随着形势的发展和工作需要,这一办法有许多内容已经不适应新的工作需要,亟待修改完善。

1.文种上存在问题。一是文种不全。如监督法颁布以后,审议意见作为人大机关具有法律效力的文件,被监督法所承认,但是,却没有作为人大机关的法定公文,这不免使本来具有法律效力的文件,在权威性方面打了折扣。二是有的文种没有列入的必要。如通告,我在人大机关工作了20多年,没有遇到一件甚至也没有听说过有使用通告这种文种的实例。

2.发文内容存在的问题。发文内容不是人大常委会依法通过的决议、决定。《人大机关公文处理办法》规定,决议适用于经会议审议或讨论通过的重要事项。有的人大常委会在文件的内容上出现了以下三种情况:一是把常委会领导同志的讲话以人大常委会文件的名义发出,并要求认真贯彻执行;二是把常委会主任会议或者常委会主任、副主任提出的问题以人大常委会的名义发文;三是批转内设机构或者下级常委会的报告或者工作意见以常委会的名义行文:四是违法行文,有的人大专门委员会工作报告,竟然写出行使立法权的内容。

3.行文规则存在的问题。一是与党委、政府联合发文。地方常委会的领导同志经常列席同级党委、政府的重要会议,研究讨论有关的重大事项。为了落实会议精神,有的人大常委会便与党委、政府一起联合行文。这也是违反法律规定的;二是以人大常委会名义发文的内容,未经人大常委会召开会议审议,且未经常委会组成人员过半数通过;三是有的人大专门委员会直接给下级人大常委会发文。在地方常委会机关有时可以看到,上级人大的专门委员会、工作委员会直接给下级人大常委会发文,这些都是不符合人大机关公文行文规则的。

4.使用文种存在的问题。在文种的采用上,一是相当数量的人大常委会组成人员、人大代表对人大公文不了解,把代表议案称作提案的大有人在:二是不能十分准确地根据内容确定使用何种文种, “决议”与“决定”这两个不能随意替代的文种,被随意替换。三是有的地方“一府两院”提请同级人大常委会审议某项议案,其公文使用的是“请示”的文种。而同级人大常委会收到这种“请示”,经人大常委会会议讨论通过后,以“批复”的文种发出公文。这两者都是不对的。

5.发文格式存在的问题。一是许多地方人大常委会机关对发文机关标识的使用不规范,不管是常委会机关还是常委会主任会议,或者办事部门发文,均使用一个发文机关标识。如有的地方人大常委会没有设制主任会议发文机关标识。主任会议向常委会提请议案,往往使用常委会的发文机关标识,造成人大常委会自己向自己提议案,既不严肃又不妥当;二是称谓不规范。一些人大常委会机关在发放常委会会议通知时,开头仅称“各位委员”;召开常委会会议时,主持人也只称“各位委员”。这就等于从称谓上把常委会中一部分重要的组成人员排除了:三是关于发文格式随意性。一些常委会机关在处理公文的发送中,出于各自的理解,认为仅用“主送”和“抄送”两类办法似乎不够,因而派生出诸如“报、抄报、发、送”等处理形式。

6.标点符号用法存在的问题。根据《人大机关公文处理办法》和国家技术监督局1995年12月13日批准、发布,1996年6月1日实施的《标点符号用法》的有关规定,人大机关公文中标点符号的用法是有特别的规定的。但在一些地方人大常委会机关行文中,经常出现不符合规定的现象,如人大机关公文内部的标题,即二、三级标题的末尾,一般不加标点符号。但加标点符号的现象非常普遍。

鉴于党政机关公文处理工作条例已经出台,建议全国人大常委会办公厅,根据新的形势和工作,结合国家权力机关的实际,借鉴党政机关公文处理工作条例的有益尝试,尽快修改完善《人大机关公文处理办法》,以适应人大工作的需要。

四、制定统一的国家机关公文处理条例是发展趋势

党政机关公文处理工作条例的出台,首次统一了党政机关公文处理规范标准,但目前国内国家机关公文处理工作大都各自为政,还没有一部适合所有国家机关共同需要的公文处理工作条例。如何制定一部既反映所有国家机关公文处理工作的共同规律,又反映不同国家机关公文处理工作特点的法规性文件,已经提到了我国国家机关公文处理工作的日程。

(一)制定统一的国家机关公文处理条例的必要性。

1.统一国家机关公文办理工作是提高工作效率的需要。我国的国家机关之间的关系是互相依存、互相制约的。没有一个机关的工作是绝对独立的。许多文种都是国家机关通用的。例如决议、决定、公告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要等。同时,许多文种的内容是相互交叉的。例如,国家权力机关既需要经常向同级党委请示、汇报工作,又监督同级“一府两院”的工作。无论是请示汇报还是监督,都离不开相同公文的作用。这样,制定一个统一的国家机关公文处理工作办法,可以减少不必要的人为繁琐程序。

2.统一国家机关公文办理工作是提高公务员公文写作水平的需要。国家机关公务员在工作中,每天都需要和各种各类公文打交道,都需要写作不同类型的国家机关公文。因此,写作公文是国家机关公务员的必修课。由于我国的国家机关有六大类,相互间不仅需要进行经常性的联系,也需要必要的文来文往。这就要求国家机关的公务员,不仅需要了解和掌握本机关的公文写作规律、格式、要求,还需要了解和掌握与本机关有工作联系的其他国家机关公文的写作规律、特点、格式和要求。如国家行政机关向同级国家权力机关报告工作,就需要了解和掌握国家权力机关公文写作的规律、特点、格式和要求,否则写出的公文就难以符合要求。如果制定一部统一的国家机关公文处理工作办法,就可以减少大量的时间和精力,也能够提高工作效率。

3.统一国家机关公文办理工作是适应国家机关招考公务员的需要。我国各级国家机关每年都向社会公开招考公务员,公文写作是其中的一项重要内容。由于一直缺少一个统一的国家机关公文处理工作办法,考生需要同时复习所有国家机关公文处理工作条例,既浪费了许多时间,也没有必要。因此,制定一个统一的国家机关公文处理工作办法,可以减轻考生不必要的压力和负担。

(二)制定统一的国家机关公文处理条例的可能性。

长期以来,许多公文写作专家和国家机关工作人员一直呼吁制定统一的国家机关公文处理条例,但都被认为是不可能的。党政机关公文处理工作条例的出台,首次统一了党政机关公文处理规范标准,这既是统一国家机关公文处理规范标准的有益尝试和探索,也为今后统一国家机关公文处理规范标准提供了可能。我们建议国家机关借党政机关公文处理工作条例的出台之机,对制定统一的国家机关公文处理工作条例进行积极的探索和尝试,以推动国家机关公文处理工作的科学化、制度化、规范化。

(作者系吉林省人大人事代表选举委员会办公室主任)