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我国古代的督查制度
发布时间:2018-02-04        浏览次数:123        返回列表

范作惠

我国古代的督查制度,简言之,可以理解为就是“台谏”制度。所谓“台”,即“御史台”,而“谏”,则是“谏官”。前者是监督百官的,后者则是对皇帝进言,也可以说就是监督皇帝,甚至是专挑皇帝的毛病的。当然,古代的督查(“台谏”:制度同时还带有明显的监察痕迹。

秦朝御史:既能督查百官,又能监督皇帝

御史大夫这一官职是从秦始皇统一中国后才设立的,其职责为“纠察弹劾百官”,权力很大,地位很高,为众御使之长,其地位在廷尉之上。御使大夫率属吏组成御史府(台),构成秦朝的中央督查(监察)机关,在地方各郡则设立监御史。《汉书·百官表》云:“监御史,秦官,掌监郡。”这些监御史都是由朝廷派往地方执行督查任务的官吏,其主要职责是对所在郡的官员及其工作进行检查督促,并参与治理刑狱。但监御史并不是地方官职,也不专驻地方,而是隶属于御史府(台),受御史大夫和御史中丞直接指挥和节制。

除了建立了御史制度,秦朝还设立了谏大夫,专门负责对皇上进谏,督查皇上的言论与行为。

汉代刺史:

不怕死的“弹劾官”

经过不断调整,汉代的御史制度得到加强,其重要标志就是创建了刺史制度。汉武帝时,把全国划分为十三州部,每州为一个监察区,设置刺史一人,负责督查所在州部的郡国。如《汉书》卷六《武帝纪》载:“(元封五年)初置刺史部十三州。”

汉代的刺史跟一般的御史不一样,他不干别的事,只是做单纯的监督百官等督查工作,设有固定的治所,其地位都在郡国之上,这与秦朝时期监御史地位和郡守、郡尉并称的情况不同。同时,汉代刺史的督查行为也不受丞相的制约,而是直接隶属于中央的御史中丞和御史大夫,这也与秦以前时御史权限受制于丞相的情况不同。

汉代刺史的官俸虽然比较少,只有六百石,相当于七品官“薪酬”,但是他的督查权力却很大,可以对坐拥二干石收入的郡守们进行弹劾。其职权主要由“掌奉诏条”(共六条)确定,即:一是“强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡”,即限制地方大族兼并土地,反对其横行乡里的行为;二是“二千石不[来自WwW.lw5u.cOm]奉诏,遵旧典,倍公问私,旁诏守利,侵渔百姓,聚敛为奸”,即打击地方高级官员的以权谋私的不法行为;三是“二千石不恤疑狱,风历杀人,怒则任刑,喜则淫赏,烦扰苛暴剥戮黎元,为百姓所疾,山崩石裂,袄实讹言”,即打击地方高级官员有法不依、执法不公的现象;四是“二千石选署不平,阿附所爱,敝贤宠玩”,即打击地方高级官员在察举士人时偏向亲己行为;五是“二千石子弟恃怙荣势,请任所监”,即打击地方高级官员子弟的不法行为;六是“二千石违公下’比,阿附豪强,通行货赂,割损政令”,即打击地方高级官员和地方大族相互勾结行为。这就是史上有名的“奉诏六条察州”制度。刺史到地方实施督查工作,在“六条”规定的范围内,都可以纠举弹劾,“所察应条即举”。这种制度一直保持到明清时期。

有人曾做过专门的研究,发现从秦汉到明清时期的御史(包括刺史),其官职基本上都是没有超过七品的,但他们都有个共同特点,就是官职不大胆子大,“不怕死”,以“文死谏”著称,经常冒着个人甚至举家生命危险弹劾那些官职比自己大得多的高官,有的还直接对皇帝进行进谏。

魏晋的“封驳”制度:皇帝的圣旨也可以驳回或涂改

魏晋时期建立了极富特色的“封驳”制度,连皇帝的圣旨也可以驳回或进行涂改。“封驳”制度衍生于这一时期建立的“三省制”,即将国家的政务机构分成中书省、门下省和尚书省三个部门,它们各有明确的分工,“中书主受命,门下主封驳,尚书主施行”。就是皇帝下了一个诏书,门下省如果认为不妥,就可以把它以“封驳”的方式给挡回去,等于是客客气气地让皇帝收回自己的命令。所以,门下省督查的权力和作用很大。历史上唐朝的“封驳”最有成效,在李世民、武则天执政时期尤为成功,“封驳”时不仅可以封诏书,而且可以涂改诏书,在诏书上作“指示”。这是唐朝社会开放、君主宽容、体制兼容等时代特点的产物。到了封建社会后期,“封驳”制度逐渐名存实亡,只是个“挂名”的形式而已。

唐代的“谏官”制度:专为监督(进谏)皇帝而设

谏官也称言官,职责是“讽议左右,以匡君失”,实质上是专给皇帝“找碴”、“挑刺”,对其言行举止进行监督。谏官一职始设于秦朝,称谏大夫,东汉时改称谏议大夫。唐朝的谏官制度最为完备,在位君王包括武则天在内都十分重谏,把劝谏与纳谏作为为政之本,无论是开国之秋、大治之际,还是衰变之期、灭亡之时,统治者都将求言纳谏作为安邦图存的良药,因而从唐太宗、唐玄宗一直到唐懿宗、唐僖宗,都发布过劝谏求谏的诏令,“求直言”诏不绝于史。可以说“从谏则圣,共理惟贤”是唐王朝君王们的为政共识,唐史上也涌现出许多忠言直谏的著名谏官,如魏征、王皂、戴胄、马周、褚遂良、张九龄、白居易等等,皆为当时“拾遗补阙,有诤臣之风”的重臣。

宋朝以后,督查或“台谏”基本沿续唐以前的制度。如在谏官一职设置上,设置了谏院,谏院下设鼓院,以左、右谏议大夫为之长。王安石变法之际,当时的右谏议大夫司马光曾写过一封长达3000余言的信给王安石,抨击新政,也就是著名的《与王介甫书》。辽代的门下省和中书省分别设左谏院和右谏院,沿置谏议大夫等职,但有名无实。金代有谏院,设左、右谏议大夫、司谏。元朝搁置不设。明初洪武期间置谏议大夫及左右司谏,不久废除。

明清的“六科”制度:最“专业”和完善的督查机构

朱元璋建立大明王朝后,为巩固皇权,废除了宰相一职,由皇帝自任最高行政长官,原隶属于中央行政机构中书省的吏、户、兵、礼、刑、工六部改为直接对皇帝负责。为适应这种集皇权、相权于一身的体制,朱元璋除了设立规制庞大的中央秘书处——内阁外,还专门设立了以督查为主要职能的秘书机构——六科。六科的主要职掌是:对吏、户、礼、兵、刑、工六部贯彻执行皇帝旨意的情况实施监督,以保证皇帝的政令(制敕)通行全国。六科于皇宫午门外东、西朝房内集中办公,具体分管对各部的督查。每科配都给事中(主管)1人,左、右给事中各1人,给事中若干人。给事中官位很低(七品),但权力很大,皇上交派各部办理的事项,由他们每五天检查督办一次,倘若有拖延不办,或是动作迟缓者,由他们及时奏报皇上,若各衙门顺利完成了皇上的重大指令,也由六科备案核销。

明朝前期几代皇帝依靠六科了解、督查六部贯彻政令的情况,较好地实现了对行政机构的控制。自明代中期开始,宦官集团逐渐控制了朝政,六科的督查功能削弱。万历年间,六科划归内阁管理。清代初年重新设置了独立于内阁的六科,对六部实行“对口督查”。雍正时将六科改由都察院管理,但它的主要职能仍为对六部进行督查,直到清末才撤销。

值得一提的是明朝谏官雒于仁的进谏一事,不仅在明朝,就是在整个古代“台谏”史上也是十分特别的:万历十七年( 1590)十二月,针对三十年不理朝政的万历皇帝,许多人也乐得逍遥自在,或者说是再怎么进谏也无济于事,可官至大理寺评事的雒于仁为了“激怒”那位史上最懒的皇帝,居然写了道《酒色财气四箴疏》,让人送给万历皇帝看。结果这道直击皇帝痛处的“皇上之恙,病在酒色财气也。夫纵酒则溃胃,好色则耗精,贪财则乱神,尚气则损肝”的谏书,果然把躲在深宫里的万历给“气”活过来,并招见大臣们专门就这道谏书为自己辩护,还想把雒于仁杀掉。结果好几位重臣都冒险出面为雒于仁求情,说他这个人如何对皇上和朝廷忠心耿耿。最后万历皇帝终于没有杀他,把他赶回老家去了。

古代的督查或“台谏”制度,归根结底是皇权的附庸,要取决于皇权或“权臣”的施行,也即一方面要看皇帝与大臣们的气度,另一方面则要看谏官们的气魄。但总体上看,它们在一定范围内约束和纠正了皇帝或其权力集团的一些错误决策,对于维护当时政权的稳定、社会的发展等都产生了良好的推动促动作用。在政治上也还是留下若干正面的历史借鉴:

一是倡导不计个人生死与祸福的忠言直谏。中国自古就有着“文死谏,武死战”之说,所谓“死”,当然是建立在不计个人生死、得失与祸福等之上的。仅从制度上来说,国家专门出俸禄养一批官员,不管实际行政事务,只是对时政以至皇帝、百官的私生活等进行百般挑剔,这不能不说是一种相当巧妙的政治设计。人们通常把“小骂帮大忙”作为贬义词,但实际上这种“小骂”却往往能起到“良药苦口利于心,忠言逆耳利于行”的作用,所以,古代许多皇帝是很注重虚怀纳谏的,而凡是比较称职的台谏官,也莫不视“文死谏”为己任,大胆“犯上”,直言进谏。他们为维护皇朝的长治久安,在“死谏”时总是摆出一副秉公办事的姿态,往往并不看君主和大臣们的脸色行事,做到酣畅淋漓、痛陈时弊,有时甚至到了铁面无私、不近人情的地步。这种勇气和胆识,无疑是令人十分钦佩的。

二是从制度上保证小官弹劾大官乃至谏诤皇帝。从历史上看,“台谏”制度虽然赋予了谏官一定的督促检查及“弹劾”权,但从事谏官者的官职并不大,一般也就是个“处级干部”。但这种官职却往往体现出“职务不大责任大,待遇不高要求高”的特点,并在实际督查工作中取得较好效果。这主要得益于其有着良好的制度保障,客观上保证了他们在督查过程中能做到“明人不做暗事”,可以光明正大甚至“明目张胆”地弹劾高官,批评皇帝,而且件件均“有案可查”。如据《老学庵笔记》记载,凡是谏官弹劾某个高官甚至皇帝言行,除了要将“奏疏”文本呈报上级机关“阅办”、在相关机构名正言顺地“备案”外,还要将“奏疏”的副本递送当事人,责其“按本”限期改正等。可见“台谏”制度绝不是隔靴搔痒般的搞形式和走过场,而往往是“动真格”的督查落实制度。

三是强调欢迎和容纳直言并允许“风闻言事”。关于“风闻言事”,北宋杰出的政治家王安石有过如下解释:“许风闻言事者,不问其言所从来,又不责言之必实。若他人言不实,即得诬告及上书诈不实之罪。谏官、御史则虽失实,亦不加罪,此是许风闻言事。”可见当时的督查制度对谏官的谏诤与纠劾行为是比较宽容的,即允许谏官所论的人和事与实际情况有出入,并确保“言者无罪”。这也从另一个侧面反映出[来自WWW.lw5u.com],欢迎和容纳直言进谏,一直被古人认为是重要的君德,是太平治世的重要标尺。这对于在政治清明、舆论开放的今天,仍有一定的借鉴意义。

(作者单位:福建省松溪县劳动保障局)