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中国基层民主的未来发展
发布时间:2018-02-04        浏览次数:116        返回列表

今年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》(以下简称《通知》)。民政部部长李学举在接受媒体专访时称,《通知》是“新时期指导村委会选举的纲领性文献”。

笔者根据对近几年基层民主发展过程的观察分析,这个文件的出台背景与村民自治过程中发生的不规范甚至违法犯罪现象直接相关。这些不规范问题甚至违法犯罪现象侵害了村民民主权利。

其实,早在2003年,关于村民委员会选举的违法问题就已经引起了民政部的关注。为了对这个问题进行系统研究,提出相关的对策建议,民政部基层政权司成立了“村民选举违法问题研究课题组”,[来自WwW.lw5u.Com]专门对村民选举权利受侵害以及获取救济的现状进行研究,收集整理了大量文献资料,并对当时影响较大的一些案例展开深入调查。最后形成了《村民选举权利救济机制研究》的研究报告(由中国社会出版社于2007年出版)。主要内容包括:村民选举权利及其救济的一般理论、侵害村民选举权利的基本状况、村民选举权利的救济现状、健全完善村民选举权利救济机制的对策建议。其中探讨的很多问题与《通知》的内容是一致的。

在今年的村委会选举过程中发生的贿选、暴力犯罪等问题,引起了大家的高度关注。为了保障村民的民主权利,确保农村社会和谐稳定,中共中央、国务院联合下发了《通知》。《通知》下发后,引起了社会各界关注,引发了众多议论。笔者通过分析发现,比较多的讨论集中于以下两点:

第一,明确“提倡按照民主程序将村党组织书记推选为村民选举委员会主任”,“发挥村党组织的领导核心作用”;第二,首次明确了县党委书记是村委会选举工作的第一责任人,乡党委书记是直接责任人。

有人认为,《通知》虽是为弥补现有立法之不足,却可能抑制村级民主之发展,导致地方各级党委书记对村委会选举的干涉有据可循、有法可依。从1998年起,《村委会组织法》正式实施已有10多年的历史,加上该法试行的10年历史,村民自治在20多年的基层民主政治历程中,被视为中国最有活力的一种民主实践并受到国内外的广泛关注。在这种情况下,通过具有法律法规性质的《通知》来加强行政手段管制村级选举,这样的具有法律性质的规定可能会使中国的基层民主比以前更具有行政化色彩,村级自治组织将来会更多地受到行政权力的干预和限制。

笔者认为,这样的担忧是可以理解的。但是,从国家与社会关系的角度看待这个问题,我们似乎可以找到化解这种担忧的办法。

国家与社会关系是政治学的一个基本问题,它实际上是个人权利和国家权力的关系问题,是其他一切政治问题的理论基础。长期以来,我们对于这个问题的认识还存在一些偏颇。人们倾向于把公民社会视为国家的对立面,仿佛国家与社会的关系是一种零和博弈,国家强必定社会弱,而社会强必定国家弱。就是所谓的“强国家一弱社会”或“弱国家一强社会”的理论模式。在这种单向思维的影响下,一个生机勃勃的公民社会,往往被视为国家的威胁。然而,在公共管理领域或者说“治理”研究领域中,发生了一场重大的思想转变,其主流开始强调国家与社会的相互增权和公私部门的伙伴关系,从而营造一个国家行政能力强大、社会力量富有活力的新局面。这一重大的思想转变,已经并且正在对中国学者有关公民社会、第三部门和国家的研究,产生了极为重大的影响,值得我们高度重视。

这一转变要求我们以合作的立场来审视国家与社会关系,认识国家与社会具有相互协作、互利互惠的一致性。实际上,当我们把国家与社会关系放到长时段的政治现代化历史中考察时就会发现,在这一进程中,虽然国家与社会之间存在着对立的一面,但实际上它们又是互为条件、互相依存的,其最终目标是实现国家与社会的协同发展。

以“强国家一强社会”关系的视野来看待目前基层民主的未来发展,我们会发现,在既定规则的严格约束和社会力量的制约监督下,国家权力控制与基层社会民主化并不是必然矛盾,而是一种有机的和谐与统一。就中国村级民主来说,国家力量退出社会领域是不具备现实可行性的。在这一前提下,村级民主制度设计的目标取向应该是如何构建互强型的国家权力与乡村社会关系。

当前中国农村政治的现状是国家基层政权主导农村社会的格局没有发生根本性的变化,基层国家权力仍然掌握着乡村社会的主要权力资源,并对乡村社会的政治、经济、文化的发展起决定性的作用。由此形成的国家与社会关系是非常不平衡的,国家权力过于强大而乡村社会的权力弱小,乡村社会还不具备制约监督国家权力的能力,这是当前村级民主出现上述种种问题的根源所在。就村级民主来说,我们今后的重点工作必须从国家权力和乡村社会两个方面同时人手,一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会是方式、权限;另一方面,要发展和培育乡村社会力量,提高乡村的自主性,通过培育具有自主性的乡村社会组织,加强乡村社会对国家权力的制约和监督,维护乡村利益,最终形成[来自WwW.lw5u.com]“强国家一强社会”的乡村关系。

而在当今中国的民主政治特别是基层民主实践中,关于民主政治的理解还存在一些误区,主要就是重民主选举、轻民主监督。民主选举是民主政治的必要前提。但是,如果忽视了民主监督对于民主政治的实质意义,民主政治也就不会具有真正的内容。美国著名政治学家萨托利认为,“民主在很大程度上则是一种对权力的限制和监督体系。”对政治权力的监督主要有三种方式:一是以权力监督权力,其在政治民主中的表现形式就是西方的三权分立制度,这种方式在中国是行不通的;二是以制度监督权力,也就是以宪法和相关法律来监督权力;三是以社会制约权力,这是孟德斯鸠、托克维尔的主张。通过社会监督,可以有效地防止国家权力的异化,使之更符合社会发展的需求,维护民众的利益。借助新闻媒体把社会监督、法律监督等不同形式的民主监督结合起来,充分发挥这些监督的效用,对于从实质上推动基层民主政治具有重要的作用。

如何通过发展乡村社会力量,提升乡村社会的自主性,来实现村民自治中的民主监督呢?笔者认为主要应该考虑以下基本对策。

首先.要提高乡村社会关联。当前中国乡村社会关联的突出特征是,传统社会关系正在解体,现代社会关系尚待建立,这是乡村社会力量弱小、社会自主性低下的主要原因。发展乡村社会力量的唯一出路在于形成共同利益认识,并在此基础上组成不同的联合,这种联合需要平等的协商,需要制定规则(立法),需要选举一个领导,建立一个组织实施共同决议(行政),并需要对实施过程与结果进行评估与监督(监督与裁决)。这些是自治社会与共同体组成的基本要素。在某种意义上,我们甚至可以说,这是中国农村现代化的核心要素,是中国小农的观念及人与人关系的现代化。倘若没有这个现代化,中国的农民与农村就无法走出传统的藩篱。这种新合作运动的宗旨就是把农民扶上合作之路,通过合作提升村庄社会关联,增强乡村社会的自主性。

其次,要完善村民代表会议制度,拓展村民代表会议制度的功能。村民代表会议制度的建立,对解决农村中面临的诸多难题,起到了良好的作用,这已成为人们的共识。但是,我们对于村民代表会议功能的定位仅仅局限于民主决策的层面上,却忽视了它的另外一项重要功能——民主监督。

其实,从具体实践来看,在一些村庄,村民代表会议的功能逐步从民主决策拓展到村务监督方面。天津市武清区、河北省青县、江苏省太仓市等完善了村民代表会议制度,通过每年听取和审议村委会工作报告和村干部述职报告、评议村党支部和村委会班子成员等方式,加大对村支部和村委会干部的监督;广东、河北、甘肃等7个省份的人大常委会通过地方性法规,制定了专门的村务公开办法;还有一些省份专门制定了村民代表会议办法,把村民代表会议制度落到实处,要规范村民代表产生,完善村民代表结构,提高村民代表会议质量。合法公正的村民代表的产生程序、合理的村民代表结构,直接关系到村民代表会议的质量和水平。要规范村民代表产生程序、完善村民代表结构、经常对村民代表进行培训教育,提高他们的科学文化政策法规素质,为他们参政议政提供条件。要细化和完善村民代表会议的民主决策程序。建立明确的议事规则、完善村民代表会议的民主决策程序。要正确处理村民代表会议与村民会议、村委会以及村党支部的关系。注意拓展村民代表会议的利益表达功能和监督制约功能,使村民代表会议成为乡村社会的第三种力量。

再次.要创新其他监督制约方式。当前,一些地方成立了专门的监督机构——村务监督委员会,就是一种很好、很有效的民主监督创新方式。

2004年6月,浙江省武义县后陈村村务监督委员会,其成员从村党支部、村委会成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属以外的村民代表中产生,设主任一名,委员二名。村务监督委员会的主要职能是:对执行党的路线、方针、政策及村务管理制度的执行情况实行监督;列席涉及群众利益的重要村务会议;对村财务公开清单和报账前的凭证进行审核;建议村委会就有关问题召开村民代表会议;对不按村务管理制度做出的决定或决策提出废止建议,村委会须就具体事项提交村民代表大会决定;参与街道党委对村干部的年终述职考评;根据多数村民与村民代表的意见,对不称职的村委会成员提出罢免意见,提请村党支部,报上级党委、政府后,依法启动罢免程序。武义县实行的村务监督委员会制度收到了很好的成效,村庄的民主治理能力得到了很大提升。武义县随后在全县范围内推行了这一制度。 2007年,江苏省东海县首家村务监督委员会在桃林镇徐东村成立,村务监督委员会由3人组成,被选人员必须不是村干部“亲房近叶”,且在村里德高望重、有威信,能够切实行使监督权。按照“综合群众意见、提交会议表决、监督村委执行、审议公开结果”的程序运行。对群众要求办理且应该由村民委员会办理的事项,村务监督委员会定期进行监督,并向群众通报办理情况。村务监督委员会参与村集体土地承包、租赁、征用等重大事项的研究、决定,对村民委员会做出的不切实际的决定行使“否决权”,对村财务、村干部进行审计;召集村民大会、村民代表大会,对村干部进行民主评议等。

甘肃省华亭县于2007年在全县11个村开展了村级民主管理试点工作,其中的一个重要内容就是在试点各村成立村务监督委员会,由3人组成,设主任1人、委员2人,由村“两委”联席会议研究提出初步入选,报经乡镇党委考察批复后,提交村民代表会议或村民大会表决产生,任期与村委会相同,组成人员在村“两委”的成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等有直系亲属关系和三代以内旁系血亲之外的村民代表中经选举产生,直接对村民代表大会负责。监委会的主要职能是:列席涉及村级重大工程招投标、本村经济社会发展规划、重大经济项目的立项等涉及群众利益的重要村务会议;对树事务、财务公开清单和报账前的凭证进行审核;对不按村务管理制度规范做出的决定或决策提出废止建议;协助乡镇党委对村两委会成员进行年终述职考评;根据多数村民和村民代表的意见,对不称职的村委会成员提出罢免意见。

上述基层民主监督的创新实践表明,基层社会自主性在不断提高,基层社会对基层权力的监督与制约机制正在逐步形成。在村民自治的新形势下,通过拓展村民代表会议制度监督功能、成立村务监督委员会制度等具体制度措施,加强对村党支部和村委会的制约与监督,强化基层社会的民主监督功能,应当是中国基层民主未来发展的重点。

(作者单位:国家行政学院)