谈谈办公厅（室）机构的性质
李昌远
最近，从有的党委机关的文件和秘书刊物上见到 “省委办公厅是省委的综合办事机构，是司令部和参谋部 ”的提法，有个市委办公室刊物对此做出反映：司令部 “是对办公室工作的再次科学定位，同时也包涵了很高的要求”。从秘书刊物上读到某市委领导同志的文章，其中写道： “办公厅的同志要精神起来，因为办公厅是首脑机关，相当于电脑的中央处理器。我们的效能决定着全市各级党政机关这台‘电脑 ’功能的发挥。”这段文字把办公厅（室）是司令部的提法更形象化、明确化了。在此以前，从刊物上还见到办公厅（室）是 “指挥协调中枢 ”，处于 “组织的中心位置 ”等提法。看来，如何正确地确定办公厅（室）机构的性质和地位，是一个需要研究和回答的问题。
办公厅（室）是综合办事机构，是参谋部的说法是传统的看法，具有共识；但是，视办公厅（室）为党政机关的 “司令部 ”、“首脑机关”和“指挥协调中枢 ”等则是值得研讨的。新中国成立以来，各级党政机关、人民团体、文化教育等事业单位和大中型企业都没有办公厅（室），它是秘书工作机构的组织形式。有的领导同志出于对办公厅（室）的重视，在讲话或文章中，或许有办公厅（室）是司令部或首脑机关的提法，这可以理解；但身处办公厅（室）的秘书工作者应保持清醒的头脑，给予科学定位才是。从现象上看，办公厅（室）的地位特殊，它贴近领导核心，参谋领导之政；联系上下左右，协调各方关系；综合处理信息，是上传下达的枢纽；督办有关政务，贯彻领导之命；等等。这些现象使办公厅（室）好似 “司令部”、“首脑机关 ”，但现象只是观察问题的入门向导。我们透过现象看本质，办公厅（室）绝不是 “司令部 ”、“首脑机关 ”或“指挥协调中枢 ”。其理由如下：
第一，从办公厅（室）的职责看，它无领导决策之权，只有参与政务之责。早在 1951年4月中央人民政务院秘书厅召开的全国秘书长、办公厅主任会议，就讨论了公文工作和办公厅的性质任务等重要问题。会后下达了一系列文件，其中有以政务院名义下达的《关于各级政府机关秘书长和不设秘书长的办公厅主任的工作任务和秘书机构设置的决定》（以下简称《决定》）。这里讲的 “秘书机构 ”就是后来上下统一命名的各级办公厅（室）。该指出：《决定》“秘书长和办公厅主任工作的性质是既要参与政务又要掌管事务 ”；“重点应当放在协助首长研究政策、处理政务方面；但同时要把日常行政工作和机关事务组织安排好，使之有条不紊地顺利推进 ”。这不仅是对秘书长和办公厅主任的要求，也是对他们所领导的秘书机构的要求。办公厅（室）的重点工作是 “参与政务 ”的秘书工作，同时还担负 “掌管事务 ”即机关后勤管理工作。按照《决定》，所谓 “参与政务 ”是“协助首长研究政策、处理政务 ”，这就是说，只有 “参与 ”权，而无决策权。决策权属于领导中枢机关和领导人，如共产党机关属于党的委员会，政府机关属于各级行政首长及其领导的政务会议。毛泽东指出： “领导者的责任，归纳起来，主要地是出主意、用干部两件事。一切计划、决议、命令、指示等等，都属于 ‘出主意’一类 ”。（《毛泽东选集》第二卷，第527页。）这里讲的 “出主意 ”及其包含的内容，就是属于决策的范畴，它是领导机关的职权，办公厅（室）是不具有的，否则就是越权擅权。当然，经领导授权办公厅（室）可以自己的名义制发公文或处理问题，这是一种辅助领导行为，而不是 “司令部 ”行为。
第二，从办公厅（室）的内部组织系统看，它主要承担综合性的服务机构，而非领导中枢机关。办公厅（室）这个组织系统，是由三个子系统构成的整体。一是政务工作系统，包括公文写作与处理、信息工作、调查研究、督查工作、会务工作、机要通讯、信访工作、保密工作和领导活动安排等。二是行政事务工作系统，包括财务管理、物资设备管理、房产和基建管理，以及食堂、车辆、机关保卫等方面的管理等。三是组织人事工作系统，包括机关的党团工作、干部和工勤人员以及离退休人员的管理工作，后一个子系统的工作是其他机关都有的，不是办公厅（室）所独有，最能反映办公厅（室）工作特点的是前两个子系统的工作。这两个子系统视机关层次的高低和工作任务的轻重而成立不同处、室、科，甚至分离出由办公厅代管的机构去承担相应的任务。一些上层机关还建立直接为某某领导人全面服务的处（室）。由此看出，办公厅（室）的工作具有服务性，主要是为身边的直接领导中枢机关服务，行政事务工作除为领导服务外，还为全机关的工作人员服务；同时，这些服务不是单一的，而是多方面的，具有综 合性。因此，办公厅（室）是综合性 的服务机构。 第三，从办公厅（室）在整个机 关体系中的地位看，依其工作性质 和作用属于辅助机关。从机关管理 学的角度分析，一个国家、政党、团 体以及企事业单位都设有它的管 理机关；离开了机关管理，如同一 部机器离开了发动和控制它的 “机 关”（指器械或设备上能发动和控 制整体的关键部位）一样，就不能 运转了，其社会功能就不能实现。 所以说，机关管理普遍存在于多类 各级的社会组织中，为任何社会组 织系统的活动提供基本条件与支 持，发挥着不[来自WWW.lw5u.com]可替代的重要作用。 任何社会组织的机关依其工作性 质和作用分类，基本上可分为三 类：（1）领导中枢机关。即首脑机 关（或形象地称之为 “司令部 ”），它 是统辖本组织全局活动，拥有计 划、组织、指挥、协调和控制权力， 处于核心领导的地位。不同的社会 组织，其领导中枢机关采取不同的 组织形式，如国家行政机关的各级 人民政府采取首长负责制，由国务 院总理、省长、市长、县长对行政机 关分层负责；共产党的各级组织采 取委员会制，党中央由中央委员会 及其常设机构中央政治局和它的 常务委员会负责，地方党组织由 委员会或增设它的常委会负责。 （2）职能机关。即执行机关，是指在领导中枢机关直接指挥下，负责分管本组织的各项业务，以实现机关管理目标。如政府机关的发展与改革、教育、科技、工业和信息化、公安、民政、司法、水利、农业等部门；共产党机关的组织、宣传、统战等 部门。（3）辅助机关。即为了领导中 枢机关和职能机关能有效地进行 管理活动，承担辅助性业务工作的 机关。这类机关有综合性的，也有 专业性的。它既非领导机关，无指 挥和决策权力，仅是辅助领导，按 领导意图办事；也非职能机关，不 承担推进某方面工作的实际任务， 而只是承上启下，协调解决各职能 机关出现的不协调问题，或根据领 导授权代行处理其他事务。联系上 面谈到的办公厅（室） “参与政务， 掌管事务 ”的职责及其内部组织系 统，我们可以看出，办公厅（室）决 不是首脑机关，也不是职能机关， 而是综合性服务性的辅助机关。这 就是办公厅（室）性质的科学定位。
在历史上和现实生活中，都出现过 “秘书擅权 ”或“秘书专政 ”现象，究其原因，与没有给秘书机构和秘书人员给予正确定位有很大关系，从而带来了秘书乱政或秘书腐败的严重后果。我们要引为警戒，防止出现这类问题。当然，也不应产生另一种倾向，认为办公厅（室）工作是 “听人摆布的 ”、“伺候人的 ”、 ，“怎么说就怎么干 ”处于一种完全被动服务的消极状态。相反，办公厅[来自www.lW5u.CoM]（室）人员应当从被动中争取主动服务，切实履行办公厅（室）的职责，充分发挥好参谋助手、提供信息、督促检查、综合协调和后勤保障等方面的积极作用。这样，办公厅（室）的工作是会大有作为的。
（作者系中共河北省委原副秘书长）