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《黑龙江教育(高教研究与评估)》杂志

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高校决策执行监督机制研究
发布时间:2022-05-24        浏览次数:68        返回列表

刘庆东(山东工商学院,山东烟台264005)

摘要:我国高校要建立现代大学制度,必须建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构,确立“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”的体制框架,形成结构合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运转高效的内部权力运行机制。为此,要积极探索构建“决策——执行——监督”相互制约的协调机制。

关键词:高校;决策;执行;监督机制

中图分类号:G640

文献标识码:A

文章编号:1002-4107( 2011)08-0001-03

党的十七大明确提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”,确保权力正确行使。这是改革开放以来党在探索权力制约和监督机制方面取得的重要经验和实践成果,这一重要论述为深化高校内部管理体制改革指明了方向。我国高校要建立现代大学制度,必须建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构,确立“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督”的体制框架,形成结构合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运转高效的内部权力运行机制。为此,要积极探索构建“决策——执行——监督”相互制约的协调机制。政治权力、行政权力和学术权力是存在于我国高校的主要权力,三者在运行过程中贯穿于领导决策、贯彻执行、监督反馈等各个环节,既各自独立成为系统,又相互联结、相互依托,构成完整的学校内部权力运行体系。处理好这个过程中政治权力、行政权力和学术权力的关系,可以保证权力的有效进行,使学校的管理处于最佳状态。

一、领导决策

高校的决策可分战略性、战术性和日常随机决策三种。在高校内部管理体制中,党委会是最高决策机构,但并非所有事情都要拿到党委会决策,党委会应主要对学校重大战略问题进行决策。“在现实中,这并不是已经解决得很好的问题”。仍存在划不清哪些问题在党委会决策、哪些问题在校长办公会决策的界限。为避免这种情况,应从根本上规范党政关系,合理划分各自的边界,确保决策的质量和效率。同时,为转变党的领导方式,充分体现高校的性质和功能,发挥学术权力的主导作用,诸如学校的发展战略与规划、学科的专业设置与调整、经费投入与融资方案、师资队伍建设与规划、校长遴选与评议等战略性问题,应由教授群体参与决策(目前高校和学术界正在积极探索的教授委员会制就是一种很好的制度创新),其中的重大问题应由党委先提出方案。战术性和日常随机决策则应交给以校长为首的行政系统负责。教授群体参与决策也会存在问题,例如,教授们可能出于学科和个人的利益或派性的存在,作出不符合其学术身份的决策。日本大学传统的学部教授会自治也有一定的局限性,比如,因学者管理经验不足,不利于提高行政效率;大学对社会的变化和需求反应较迟缓等。”对诸如此类的问题,需要制定监督约束机制,使教授群体充分发挥效能。

为保证决策的科学化和民主化,重大问题决策前应实行审议咨询制度,充分发挥以教授为主体的学术组织的作用,充分发挥其审议、咨询功能。随着高校办学自主权的扩大,对一些学术组织如学术委员会等还应赋予决策功能。根据各自的权限和功能,学术组织分别对有关学术事项进行审议。审议的结果报校长办公会议决策或由校长提交党委会进行决策。为保证审议的质量,学术组织应主要由学术人员组成,特别是教授应占相当比例,一般不应低于60%,要改变学术组织中行政部门负责人过多的“学术机构行政化”的现象。学术组织除指定人选外,应在教授和副教授中采取民主的方式遴选,使学术水平高、有威望、责任心强、公道正派的专家学者参加到学术组织中。学术组织应实行任期制,按时换届,以保证学术组织的活力。学术组织应有明确的章程,避免其随意性,甚至有名无实。目前,这类机构普遍存在的问题是,虽然高级职称人员所占比例不小,但不少是拥有行政头衔的“双肩挑”干部,如院长、处长等。“严格说来,这些人隶属行政系统,属于行政权力,应尽量让无行政头衔、资历深的教授参与其中,最好应划定比例。原则上每位教授至少要参加一个审议或咨询性质的委员会,但是,每位教授也不能参加过多的委员会,以免占用过多的精力”。

二、贯彻执行

贯彻执行首先是行政系统的任务,主要是组织落实决策之后的实施以及日常性的管理。为保证有效管理,贯彻执行系统要强调统一、高效、精简的原则。由于行政系统是一个多层次、多机构、多职能、错综复杂的网络,如果不能有效运行,便会出现政出多门、效率低下等现象。因此,要确保学校的决策能够落实,日常管理能顺利进行,必须调整好该系统的状态,使每个部门都能切实履行职责,每个管理人员都能把各自的事情处理好。

目前,我国高校现行的执行体制存在着以下问题。

1.机构设置不合理,能级不对应。我国高校现行的执行体制是以校部为基础的体制,管理权力集中在校级。校级职能部门权力过大,机构臃肿,人浮于事。2.行政人员整体素质不高。受过专业训练的仍属于少数,家属居多。3.规章制度不健全。权限不清,职责不明,容易产生推诿现象。

改革高校内部管理体制,必须理顺执行体制。理顺执行体制,首先,要明确以教授为主体的学术组织在学术事务中的决策地位,以校长为首的行政系统不仅要贯彻执行党委会的集体决策,而且要贯彻执行教授群体在学术事务中的集体决策。其次,要把学校工作的重点真正放到院系一级,建立“分级管理、重心在院系”的执行体制。“高等学校的结构重在基层,它特别依赖于下层释放能量”。为此,要精简校级机构,限制校级职能部门的权限;扩大院、系的权力,校级职能部门只起参谋服务作用,不能起领导、指挥作用。第三,要合理设置机构,明确各级职权;提高行政人员素质;健全规章制度,确立行政权力的行使范围和运作机制。高校行政系统和专职行政人员要树立“管理就是服务”的思想,摒弃“官本位”思想,淡化领导和指挥意识。

三、监督反馈

从管理学的角度看,一个完整的管理系统应包括监督反馈,这样从决策出发,经过指挥执行,再经过监督反馈构成一个完整的“闭合回路”。从政治学的角度看,任何权力都需要有制衡,缺乏制衡的权力都可能走向异化。因此,高校必须建立良好的监督反馈机制,以有效防止决策失误、行为失范和权力失控的现象的发生。

《高等教育法》第四十三条规定“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式,依法保障教职工参与民主管理和监督,维护教职工合法权益”。可见,教代会是高校民主管理和民主监督的基本形式。充分发挥教代会的作用,有利于高校决策和管理科学化、民主化,有利于权力的制衡。但目前教代会并没有发挥应有的作用。“不少大学的教代会存在如下的问题:其一,职能不清或职能弱化;其二,未能制度化;其三,教授比例偏小”。高校教代会发挥监督反馈的职能要确实保证,不能流于形式。发挥教代会的监督反馈作用,首先,要明确教代会的性质,给教代会的性质、功能以准确的定位。其次,要从实际出发,界定教代会的职权。职权过大,实现不了;职权过小,也是流于形式。再次,要制定教代会的活动规则,不能随意化。最后,应规定教代会中教授代表的比例,以此确保教授参与学校重大问题决策的发言权和主动权。

此外,学术委员会及其他常设的各种委员会既可执行审议、咨询的功能,也可执行监督反馈的功能。校长或职能部门负责人应定期向学术委员会和其他常设委员会通报情况,或报告采纳咨询审议意见及执行贯彻情况。学术委员会和其他常设委员会也应定期评议学校中相关的工作,提出改进的意见和建议。建立良好的监督反馈机制,还要充分发挥各级党组织的监督保证作用,充分调动各民主党派的积极性,充分运用监察审计机构的监督功能。目前,多数高校监督反馈系统不科学、不健全。在高校内部管理体制改革中,要重视高校的权力监督,建立健全反馈机制,以促使高校学术权力与行政权力运行更加科学、有效。

四、依靠制度规范权力运行

改革高校内部管理体制,在宏观层面要加强国家立法,并以实施依法治校来保障。“当务之急是继续完善高等教育管理的法律。比如,现行高教法对大学内部管理体制没有规定,可以借鉴日本的经验,以宪法和法律形式设置有关高校内部管理体制的可操作性条款,或将教授委员会制度以法律的形式确定下来”。在高校内部,要建立健全保障权力有序有效运行的制度体系。无论是党委会、校长办公会、教授委员会,还是学术委员会及各院系的教授会或院务委员会等权力机构,都应当明确职权范围,建立议事规则和活动规则,对人员组成、审议事项、决策方式、活动方式与时间等作出明确规定。自2000年东北师范大学率先成立教授委员会以来,目前我国已有70余所高校陆续创设了教授委员会,但从运行的实践来看,要使教授委员会真正有职有权,“关键是要明确教授委员会与校党委、行政的关系以及教授委员会与教职工代表大会(工会)的关系,界定教授委员会的权力与地位”。

“为处理高等学校内部的学术权力与行政机构之间的关系,高等学校要制定自己学校办学和管理活动的根本性规范”。当前要抓紧推进大学章程建设,并以此统领高校各项工作。《教育法》明确规定,学校及其他教育机构“按照章程自主管理”,“依法接受监督”。大学章程是学校自主发展、自主管理、自我约束的基本依据,也是学校接受行政监督和司法审查的重要依据。《大学章程》应贯彻教育法律法规精神,就办学宗旨、发展目标、内部管理体制及运行机制、行政管理、民主监督、决策程序等重大问题作出全面规定,使之成为高校依法管理的总纲。目前,我国一些大学虽然制定了学校章程,但还存在一些问题,比如,内容过于笼统、原则化,可操作性不强等。在制定具体规章制度时,要解决过去的章程中规定不够具体、不便操作、公开透明不够、很难依循和监督、造成误解和部门间管理掣肘等问题。

五、重视其他利益群体的作用

其他利益群体主要是指普通教师、学生和教辅人员,他们的权力在高校权力结构中处于相对次要的地位。“必须指出的是,强调‘民主办学、教授治校’,给教授和副教授们以管理学术事务、监督行政事务的权力,不应损害非教授教员群体参与学校管理的权力和权利”。“目前我国高等学校中,教师、学生以及其他群体参与高等学校决策的机会很少,在机构和制度上都缺乏必备的条件”。从世界范围看,这一权力要素的影响力在不断扩大,其重要性也日益为高校权力结构主体所重视。近年来,我国高校一般教职工和学生的参政议政意识大为增强,客观上为高校实施民主管理创造了根本条件。事实上,基层成员从特有的角度看问题,他们的见解是决策者不易昕到但却必须得听的很有价值的意见,如能及时准确地传达到决策层,使一些关乎全校员工切身利益和学校发展的重要决策在出台前得到更充分的论证,使之更具权威性,这是提高学校管理水平和决策能力的关键所在。因此,工代会、学代会、妇委会、共青团、学生会等群众组织要充分发挥职能,参与民主管理。教授会不要为“教授”二字所囿,让“教授会”成为全体教员的代表机构。要建立健全校务公开制度,增强群众的知情权、参与权、选择权和监督权,增加权力行使的透明度。学校的重大决策、各项管理改革措施、领导班子廉洁自律情况、教师的评定、考核、晋职、学生的招生、分配、奖惩等事务都应列入监督内容,凡涉及高校发展的人、财、物的管理都应当受到教职工的监督。总之,民主之风是大学精神的核心,是学术活动的内在要求,也是学术权力充分发挥与否的重要标志。

总之,政治权力、行政权力和学术权力共存于我国高校并呈现出比较复杂的形式,表现为共存、互补、冲突、协调等。高校内部管理体制改革,就是要科学合理地配置权力,处理好不同权力主体之间的关系,建立决策权、执行权和监督权合理分化、相互制约、相互协调的运行机制。但高校内部权力的调整是一个动态的过程,不能期望一蹴而就,而应贯穿于高校改革、建设和发展的始终。

【责任编辑 包玉红】