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如何深化国家审计在预防和整治腐败中的作用
发布时间:2018-04-11        浏览次数:132        返回列表

苗 青

国家预防和整治腐败工作离不开国家审计工作的开展,因为审计机关的权力和职责规定了审计系统必须以遏制腐败,实现国家良好治理为目的,审计任务不是国家某个时间、某个机关的任务,而是所有国家审计机关都要严格执行的任务。面对当前腐败滋生现象,很多不良因素影响了国家审计工作的开展,审计工作自身也有很多不完善的地方,因此如何发挥审计在预防和整治腐败中的独特优势,完善工作制度、方法,提升人员素质,从而更好地发挥国家审计的重要作用,真正实现国家的良治,是我们审计人员需要深入思考的重要课题。

一、审计在腐败防治中的优势

( 一 ) 及时、主动提供腐败线索信息

审计的重要功能就在于能揭露腐败行为,而且群众的举报和投诉也是发现腐败行为的重要手段。但是这种群众的举报行为首先必须建立在确实了解实情并愿意举报的前提下。很多时候一些重大腐败案件牵涉人员多,有利益关联的人形成了关系网,有内部人员想要举报却担心会被打击报复甚至有人身威胁,所以也就不敢举报。这时候必须需要国家审计机关的监督活动,在日常工作中完善发现腐败的常规机制,监督国家机关的资金流出,及时发现腐败行为的线索。

(二)具有专业知识优势

现在国家的腐败案件中有七成以上的案件都与经济腐败有关,而这类[来自wwW.Lw5u.com]案件通常手段隐蔽,背景复杂,且难以被人发现,但是犯案人员要想实现贪污腐败,必将通过资金转移的方式来实现,因此不管经济腐败案件环节多么复杂,归根结底还是要从资金上调查。因此国家审计人员要具备专业的程序、技术,能透过现象看本质,准确确定贪污资金的金额,打击经济犯罪。

(三)具有事先预防的专业优势

国家审计对于打击联合犯罪有着重要的意义。作为国家“免疫系统”的国家审计机关,要做好预防腐败犯罪的工作,必须增强自身的“免疫防御”以及监督功能,只有不断健全审计制度,完善管理机制,通过多种审计手法实现预防和打击腐败犯罪,打击违法分子,才能提升审计机关的监督能力,避免违法违纪行为危害社会,危害国家治理。因此国家审计机关的“免疫系统”功能可以有效防止腐败舞弊行为的发生。

二、当前影响审计机关预防和整治腐败的问题

(一)审计工作的独立性不强

审计工作的独立性需要三个方面来实现,即人员的任免、组织机构和资金。而纵观我国当前的审计体制还属于行政型的审计模式,虽然在2010 年我国开始实行新的审计法条例,实现了地方各级审计机关正副责任人的任免需通过上一级审计机关的同意这一制度,并且负责人因为违法、健康等原因不能任免也不能随便撤换,提高了审计的独立性,但是还存在很多问题,比如审计机构的负责人对其他工作人员的成员、经费等有着干预作用,而且其他审计机关也有权力停止审计机构的审计决定,这都会影响对审计机构负责人的监督,并且当前的行政首长负责制也影响了审计机关的独立性。

(二)没有真正实现问责制度

早在2003 年国家审计署就公布了很多国家机关的审计数据,使人们对审计报告产生了高度关注,特别是对于一些屡禁不止的问题,多次在审计报告中得到披露。但多年来这些问题并没有得到有效遏制,也没有受到相应惩罚,让问责制度的实行变得十分尴尬。据相关统计数据显示,从2004 年开始的4 年时间,我国司法机关的案件受理呈现递增趋势,而纪检机关的案件也呈现递增趋势,《南方日报》有详细数据表明,我国自2003 年开始往后的4 年中,司法机关受理的案件在不断增多,这其中不仅包括司法机关立案的案件,还包括已经由审计机关移送给司法机关的案件,2003 年司法机关立案的案件为49%,到2005 年稍有下降,为37%,到2007 又上升到了54%,总体呈现上升趋势;而纪检监察部门处理的案件也在整体增多,不仅包括纪检监察部门所处理的案件,也包括由审计机关移送的案件,2003年案件处理率为33%,2004 年案件处理率上升到36%,2005年有所下降,为23%,2007 年再度上升到39%。因此这就证明国家审计机关发现的问题并没有得到及时处理,问题也没有得到遏制,相关法律责任成了摆设,发生问题后对责任人没有实现问责。

(三)审计方法需要符合经济需要

审计工作在反腐斗争中有着重要的作用,因为通过审计工作,可以及时发现一些带有倾向性的危险行为,及时纠正腐败苗头,将腐败行为扼杀在摇篮里,不会由于问题延伸产生严重后果,实行经济责任审计的目的就在于及时纠正带有苗头性的犯罪问题,避免问题扩大,通过完善制度、加强管理,从而真正做到遏制腐败问题的发生。因此,完善的审计制度和管理方式,是清除腐败力量的必要手段。当前审计方法还比较落后,没有真正实现制约干部腐败现象的治理,特别是很多审计人员的工作方法还停留在传统的收支审计方式上,浪费大量的精力收集会计数据,就事论事,不能综合看待问题,不仅浪费时间,也难以发现问题的本质,处理问题的方式不够动态和综合。

(四)审计人员的素质有待提升

当前很多审计人员虽然是科班出身,但是具备信息技术、法律、管理知识的综合性人才较少,而且审计、会计专业的人员虽然工作中具有心思缜密的特点,但是宏观上的思考却较为欠缺,而在腐败整治工作中,需要审计人员的思维方式由微观向宏观的角度转变。另外,很多审计人员很注重财务知识的学习,却忽略了对基建、金融等宏观学科的学习,知识不够全面的问题也会制约审计人员在腐败案件审查中的力度。

(五)审计结果存在暗箱操作的问题

虽然我国审计法规定审计结果可以选择公开性,但是对于一些国有大型企业来说,想了解审计报告的情况必须与审计机关进行协商,并且审计结果要在5 日前告知企业,这种情况就会出现隐藏审计内容的问题,因为有些上市公司为了不披露自己的审计问题,就会不同意公布审计报告,这就导致社会审计的不全面性,人们不能了解真实有效的信息,不利于审计信息的利用。

(六)政府审计、内部审计、社会审计协同合作

我国为了真正做好反腐倡廉工作,一直在努力构建三位一体的审计网络体系。所谓三位一体,即将政府审计、社会审计,以及内部审计三者综合在一起,用完善的审计网络让腐败行为无处可逃,对于政府审计来说,它的工作重点在[来自www.lW5u.coM]于控制国家的财政收支,把握政府专项投资资金的使用,将经济绩效审计纳入其中,实现对政府以及大型国有企业的监督检查,内部审计更加注重对财务信息的披露,以及管理效率的考察,社会审计在于审查财务报表的情况。三者综合在一起,对于反腐工作非常重要,通过政府和群众的审计和监督,将民间审计和政府审计结合在一起,打击腐败犯罪。三者虽然相互统一,但又各自为战,因为很多政府官员腐败行为的表现就是通过转移资金来实现的,因此在政府或者大型国有企业中,要将防腐败和防舞弊结合起来,实现组织治理以及有效的风险控制。

三、进一步提升审计腐败防治作用的措施

(一)完善审计体制建设,提升审计独立性

在我国当前的审计体制下,审计监督是行政职能的一部分,政府部门以及各单位的监督并没有对审计机关的负责人实现有效监督,而从反腐倡廉的监督来看,实现对审计机关负责人的监督是非常重要的,因为从全球范围来看,保持审计的独立性,对于打击政府官员的违法犯罪、经济腐败有着重要的抵御功能,这首先就要建立在完善的立法和管理体制的前提下,并且独立性强的审计机关,也可以充分发挥预防和整治腐败行为的功能。但是我国当前地方上能够行使的权力有限,并且行政机关要在司法机关的地位之上,因此如果单纯地将国家审计机关划分为司法型的审计管理体制,那么对于审计的独立性又会造成威胁。对于这个问题,笔者认为可以考虑将省级以下审计部门设立为由中央机关垂直领导的审计部门,这样既能摆脱行政模式下的被政府领导与对政府进行审计的“夹板”地位,又能避免过多行政干预,实现审计机关的监督作用。

(二)建立审计问责制度,做到有问必责

国际审计机构组织《利马审计规定指导方针宣言》(INTOSAI)明确指出:“审计本身并不是终点,而是管理体制不可或缺的组成部分……的目的在于……使有关责任人承担责任,进行赔偿……”费斯勒等(2002)也指出:“控制系统需要制裁手段,否则它将失去可信性。”为了真正实现审计问责,可以从四个方面来完善审计问责制度:1. 明确审计问责的主体。审计问责作为一个系统工程,在目前的体制下可能不同的情况需要不同的机构来问责,因此,应该予以明确不同情形下的问责主体;或建立起一个统一的问责机构,避免多头管理和相互推诿的现象。2. 尽可能地将个人确定为问责的客体。库珀(2001)指出:“应该尽量培养个人责任,因为这样才能抵消官僚机构所倾向于要求的代理转换所造成的弊端。”3. 加强审计问责的程序法治。4. 建立健全审计问责追踪检查机制。

(三)实现审计结果整改、移送的法定公告制度

暗箱操作是当前审计工作不当,腐败行为滋生泛滥的重要因素,国务院法制办在2007年曾作过报告,政府的权力在运作过程中保持公开透明是预防腐败行为发生的防腐剂,为了有效避免官官相护、暗箱操作的问题,就必须提升政府行为的透明度,只有建立并完善审计结果整改、移送的法定公告制度,才能真正落实审计结果,对发生的问题进行有效处理和总结,要建立这种法定公告制度,可以通过以下几点落实:第一,实现审计结果的整改、移送等程序可以有效避免审而不用情况的发生,并且可以有效促进人民群众的监督,确保审计问题一旦发现必须改正等良好风气的形成,真正强化问责制度。第二,此项制度可以提升人民群众参与的积极性,让打击腐败犯罪的问题成为社会公众都可以参与的事情,并且审计机关要及时向社会公开审计结果,公民在发现有关问题时可以及时进行检举和举报,为审计机关提供线索和证据,真正达到整治腐败的目的。

(四)完善联席会议工作,协同各部门合作,发挥经济责任

当前我国审计的独立性还有待提升,是因为在审计过程中受到了很多因素的干扰,导致审计执行有困难,结果不够准确等情况。在我国的审计条例和审计规定中都有条例写到,应当建立一个经济责任审计的联席会议制度,方便信息流通,实现对党领导干部和国有企业负责人的监督和检察,互通消息,实现有困难能及时解决的管理系统,避免出现由于线索不全或者审计工作开展不力的情况发生,加强各部门的配合。当前,我国联席会议制度的权威性还非常欠缺,充其量只是一个上传下达的“办公室”,没有实现审计机关应有的权力,会议办公室主任的权力与审计机关副职领导的级别相当,这使联席会议工作开展受到阻碍,因此只有将联席会议领导的权力和级别提升到同级别领导,明确工作的范围、程序、条件等,完善对干部的奖惩机制,让任命、管理、监督、处罚成为一个完善的系统,才能让联席会议制度更加权威和稳定。因此笔者建议由审计部门带头实行经济处罚,各部门进行配合,如纪检部门负责纪律处分,处罚情况与财务部门相联合,多部门协同合作,加强问责制度的实行,打击经济犯罪。

(五)建立舞弊、腐败统一信息平台,实现三大审计主体信息共享

针对企业高管舞弊与政府官员腐败经常交织在一起的实际情况,成立专门机构或指定现有的审计部门统一汇总政府审计、内部审计以及社会审计中发现的腐败舞弊相关信息,在进行相关审计时供查询,增强审计揭露舞弊、腐败的能力;并在合适的时候向社会公开,鼓励社会公众积极参与到反腐工作中来。

(六)重视和加强审计队伍建设

审计的腐败治理功能最终需要通过审计人员的工作体现出来。因此,必须重视和加强审计队伍的建设。1. 合理配置审计人员的专业结构,在审计人员的构成上,根据工作需要配备一定比例的财政、金融、基建等方面的人才;在招聘时择优聘用同时具备审计和其他专业的综合性人才,比如同时具有审计和其他专业的双学位毕业生。2. 强化后续教育和培训。首先,统筹安排全年的审计计划;其次,审计人员应遵守继续教育和培训制度,参加审计机关举办或认可的岗位培训活动,学习审计、经济、法律、外语等方面的知识,掌握与所从事工作相适应的技能。

四、结语

贪污腐败行为是阻碍国家健康发展的绊脚石,同时也是世界性的治理难题,因此一直以来都受到党和社会各界的重视。而国家审计机关作为国家治理的“免疫系统”,必须完善自身的制度建设,更新工作方法,提升审计人员的综合素养,充分发挥审计职能,让腐败现象得到控制,只有经过国家审计机关以及相关机构人员的努力,才能真正实现我国社会主义事业的快速发展。

(作者单位:长葛市审计局)