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《理财》杂志

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关于加快改革和完善地方税体系的几点思考
发布时间:2018-04-11        浏览次数:142        返回列表

李 蕊

一、我国地方税体系的现状

自1994 年我国实行分税制改革以来,中央财政收入占全国财政收入的比例不断上升,而地方财政收入则不断下降。随着营改增的不断扩大,作为地方主体税种的营业税将逐步纳入到作为中央与地方共享税的增值税中。这样一来,地方政府将失去主要的税收收入,而财政收入的减少将难以保障基础设施、教育、医疗卫生等建设。除了纵向的中央与地方税收不均衡外,地方税体系的横向不均衡,导致不同地区的地方税负存在着严重的不协调现象。发达地区的地方财政收入远远超过不发达地区。由此可见,加快改革和完善地方税体系是财税体制改革的必经之路。

二、我国现行地方税体系存在的问题

(一)地方政府税收管理权与财政权分离

我国通过分税制改革,使财权收归中央,达到了增加中央财政收入、保障公共服务建设的目标。但中央却并未将税收管理权一并收归,所以造成了地方政府虽然具有有限的税权却掌握着税收管理权,一些地方政府通过财政返还政策或者事业性收费等增加地方财政收入,由此也滋生了大量地方政府违规收费、挪用预算外资金的违法行为。同时,由于营改增在全国全面推广,致使国税局和地税局的事权更加难以明确,尤其是随着增值税和消费税征收的城建税和教育税附加与主体税种脱节,加大了两局征管,也造成了地方税种的流失。

(二)地方税制结构不合理

1. 地方主体税种缺失

分税制改革初期,地方政府的主体税种是营业税和所得税, 几乎占全部地方税收的70% 左右。但随着营改增的进行,原本作为地方主体税种的营业税改征为与中央共享的增值税后,地方政府将逐渐丧失营业税的财政收入,又由于所得税也是共享税且比重不大,所以地方主体税种将缺失,财政危机日益严重。

2. 共享税比例不合理

地方税由地方独享的税种如营业税、城市维护建设税、资源税等和与中央共享的税种如增值税、所得税等组成。除主体税种营业税的缺失外,共享税地方所占的比例也不合理。作为最大的税种增值税,除进口增值税全部收归中央外,其余增值税中央占75%,地方占25%;而所得税则按中央60%、地方40% 分配;印花税自2016年起,地方所占比例由6% 降为3%,如此低比例的共享税分成比例使地方税税收日益减少。

3. 税种划分不合理

现行税制的税种划分中,对于一些税源相对集中稳定且征管便利的大多税种都列为中央税或者中央与地方共享税,而留给地方的大多是税源相对分散、征收成本高、税基狭窄的小税种。这既增加了地方税种的征管成本,降低了工作效率,也缩小了其征税范围,在一定程度上减少了地方税收收入。

(三)转移支付制度不合理

由于地方政府税收收入不断减少,且预算法规定地方政府不得随意发行政府债务,所以地方政府迫切需要通过转移支付制度获得财政补助以满足经济发展的需要。但转移支付制度存在很多诸如专项转移支付比重过高、结构不合理等问题,反而出现发达地区获得的财政补助远远大于不发达中西部地区的现象。这样,地区间的财政补助不均衡再一次加剧了地方政府的财政危机,限制了地方政府宏观调控的政府职能。同时,也大大打击了地方政府发展经济的积极性。

三、加快改革和完善地方税体系的措施

(一)合理划分中央与地方的税权和事权

鉴于我国目前财权与事权分离的现实,中央应适当赋予地方一定的税权,使其能依据自身发展状况合理设置税种及计税依据等以扩大其税收管理权。同时,明确划分中央与地方的税权与事权的最好方式就是完善立法,以法律的形式予以确定[来自Www.lw5u.coM],用法律明确并合理理顺中央与地方的关系。可以采用对于供全社会共享的公共产品由中央提供,仅供地方性共享的公共产品由地方提供,而对于外部性为负或由几个地区共享的公共产品由受益地区共同提供的方法,划分税权。当然,税权和事权划分的前提条件是财权仍要集中于中央,以满足公共基础服务建设的需求。

(二)完善地方税制,加快税制改革

1. 加快所得税制改革

[来自wwW.Lw5u.com] 目前,所得税占我国税收的比重不大,但由于其具有地域性和普遍性,可以考虑将其作为地方的主体税种。所以要加快改革所得税制,使公民自觉履行纳税义务,这样才能增加所得税占税收总收入的比重。同时也要调整个人所得税税率以及费用扣除标准,以实现公共服务均等化。

2. 加快房地产税改革

房地产税是地方独享税种,但由于房地产税并未立法且征收范围等都不明确,全国仅开始试点,所以房地产税占地方税收的比重较小,但由于其具有不可移动性,所以是作为地方主体税种的不二选择。我国政府要加快房地产税立法,在全国范围内普遍征收并对不动产登记进行合理管理,使房地产税收逐渐增加,以补充地方财政收入。

3. 加快资源税和城市维护建设税等辅助税种的改革

加快资源税改革的重点在于扩大资源税的征收范围,如对于天然气、煤炭的征收等,同时还可以将其由从量计征改为从价计征,这样一来,就从源头上解决了环境污染问题,也增加了资源税的比重,同时增加了地方财政收入。而对于加快城建税改革,应将其作为单独税种而不是附加税种,还要合理扩大其征税范围以增加其地方税收收入。

(三)加强地方税的征管

除了地方税制本身不合理造成地方税收减少外,地方税的征管力度不够也是重要原因。首先,政府要完善有关税收征管的法律法规,税务机关要严格按照法规进行执法,还要完善税务机关的监督机制,由中央的税务审计机关对各地方的税务征收行为进行随机抽查以打击相关的违规违法行为;其次,要加强对税务系统的信息化建设,使纳税人能方便快捷地查询到纳税信息,以增强其公开透明度;最后,要加强税法宣传,增强公众的纳税意识,鼓励其自行申报纳税,以减少地方税的征管成本。

(四)完善转移支付制度

由于不发达的中西部地区大多依靠财政补助获取财政收入,所以完善转移支付制度也是增加地方财政收入的重要措施。首先,要加大对不发达地区的专项资金的拨付,以改善其教育、医疗卫生等公共产品的服务水平;其次,要合理设置税收返还的转移支付标准,多给予贫困地区税收返还额;最后, 要建立一套健全完善的转移支付考核标准以及监督机制, 以促进转移支付效率的提高。同时, 要努力建立横向转移支付制度, 将发达地区的部分财政收入以横向转移支付的形式补助给贫困地区。这样, 完善的转移支付制度才能促进地方税体系的横向与纵向的均衡。

(作者单位:河南大学经济学院)