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基于生态文明建设的国家审计改革问题研究
发布时间:2018-04-11        浏览次数:111        返回列表

张晓丹

黄河水利职业技术学院财经系,475003 开封市东京大道西段,E-mail:zhangxiaodan1984@163.com

摘 要:十八大报告指出了生态文明的建设目标是建设环境友好型、资源节约型社会。我国在生态文明建设相关政策制定和资金支持方面都做出了努力,并取得了成效。本文主要论述了作为具有“免疫系统”之称的国家审计如何改革才能更好地发挥监督作用,更好地服务于国家治理。

关键词:生态文明建设 国家审计 审计改革

一、基于生态文明建设的国家审计作用研究

(一)国外审计工作在生态环境保护中的主要做法

国外注重政府审计推动生态文明建设方面的成效已经有接近50 年的历史,审计方法发展较成熟一些。

1. 开展国际联合审计

国际组织环境审计委员会作为最高的审计机关,全面地注意到环境保护有全球化的发展趋势,国际组织环境审计委员会明确将“鼓励各国最高审计机关联合开展环境审计”列入制定的计划和相关文件中。欧洲组织环境审计委员会于1998 年至2002 年,对国际海洋环境保护公约进行了审计。荷兰、挪威、波兰等8 个国家的最高审计机关共同进行了对《防止船舶污染海洋公约》的审计。另外,在欧洲也联合进行了对《赫尔辛基公约》和《东北太平洋环境公约》的审计。

2. 注重环境保护资金的效益性审计和政策目标实现情况和政府履职的绩效审计

美国审计总署于1978 年设立了自然资源使用和环境保护司,内设环境绩效审计处和资金审计处。审计总署向美国国会每年提交相关环境审计报告,这些报告在完善环境保护方面的立法,监督正确使用环保资金,改善环境质量,加强环境保护等方面做出了巨大贡献。

香港审计署于2012 年《审计署署长第五十九号报告书》衡工量值式审计结果中提出,监督空气污染管理工作的承担者是特区政府环境保护署,可是香港审计署的审计结果表明,香港环保署在管理空气质量方面的年度预算开支是6.27 亿港元。然而从1987 年订立空气质量指标至今,香港的空气质量从来没有完全达标,并且部分空气质量水平持续甚至严重超出指标的上限。作为香港所面临的主要难题之一的空气污染问题,得到香港市民越来越多的重视,市民们较关心空气污染问题对身体健康带来的危害。针对香港审计署的审计报告结果,香港环境局局长和环境保护署署长做出明确表示,将以保障公众健康作为制定空气质量改善方案的遵循原则,将达到世卫空气质量指引水平列为环保署的长远目标。

(二)国家审计服务于国家治理的主要理论

1. 审计的概念与国家审计促进经济社会健康运行的“免疫系统”理论

审计是国家按照法律的规定用行政权力督促并约束行政权力的行为,从某种角度上讲在国家治理的整个系统中扮演“免疫系统”的角色。国家审计的“免疫系统”功能体现在它能从维护经济社会发展秩序,有利于众多的社会受托责任实施的层面上,发挥预防、披露和抵御经济社会运行中的矛盾、阻碍和风险的作用。根据马克思主义的国家学说,从作为民主法治的产物,同时兼任推进民主法治工具的国家审计是为国家政权建设所服务,也是国家政治制度不可缺少的组成部分。从社会大众的角度出发,审计的目的在于保护社会大众群体的根本利益,督促国家权力机构依法行政,保障国家的所有权力属于人民群众和社会主义民主政治建设。以科学发展观为基本原则的国家审计在今后的工作目标应为促进法治建设、维护民主法治、推进改革发展。具有国家经济社会“免疫系统”之称的国家审计,在推动科学发展观的顺利实施,推进经济社会的健康发展方面发挥着不可替代的作用。国家审计作为“免疫系统”体现在:国家审计具有防御性效果,能够防止外界不利的要素对经济社会发展的伤害;国家审计具有建设性效果,能够发现经济社会发展中存在的问题或苗头,并提出解决方法;国家审计具有监督和约束功能,能够发现、披露被审计单位存在的违法违规、损失浪费等方面的问题,并在职权范围内进行及时处理。

2. 国家审计与国家治理的关系

国家审计与国家治理的关系密不可分,无论国家的政府治理形式如何及审计机构如何设置,政府审计都是国家治理不可缺少的重要组成部分。国家审计实质是按照一个国家的制度法规采用行政权力制约行政权力的行为,发挥着预防、披露和抵御经济社会运行中的矛盾、阻碍和风险的作用。国家审计在保护国家安全,推进国家治理,推进法制改革健全,以达到国家的可持续发展等方面扮演着重要角色。国家审计可以监督国家治理过程中的每个环节,约束行政权力机构的行为。所以经常将审计比喻为保护国家身体健康、保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。刘家义审计长曾经这样描述审计与国家治理之间的关系:“国家审计是一种制度安排,是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞,是依法用权力监督制约权力的重要方式,[来自wwW.Lw5u.coM]其本质是保障国家经济社会健康运行的‘免疫系统’。”作为国家治理的一项制度安排的国家审计,必须独立、专业地参与到国家治理中,才能起到抵御[来自www.lW5u.Com]风险和推进民主法治的作用,进而维护国家安全。

推进民主法治的今天,作为国家治理过程中不可缺少的工具,国家审计的作用非常显著,其范围也应当随着经济的发展不断地扩大。国家审计的监督范围在经济高速发展的今天应当不断地调整和拓展。国家审计应当从四个方面入手来调整战略:(1)在原有的基础上进一步加强开展对公共财政资金使用方面的审计工作。 公共资金支出审计必须彻底剖析为什么进行比较高的消费、在资金的使用过程中有没有存在浪费或违规使用资金的现象,发挥好审计的监督职能,更好地服务于国家治理。国家审计也应当担当起该责任,给公众一个满意的交代。(2)加强对国家经济安全方面地的审计。开展对国家经济安全方面的审计工作,目的是为了服务于维护国家经济安全的战略目标。国家审计机关应当时刻警惕国内经济自身的安全问题,比如地方政府引发的债务危机或金融危机,在保障国内经济安全运行的基础上,同时抵御国外一些会危及我国国家经济主权的不利因素,健全预警体制,保障我国的经济与政治都能健康有序的发展。(3)全面监督预算执行情况。审计要以预算执行为核心,以资金流向为主线,以财政支出结构和资金使用效益为重点,以维护国家财政安全为目标,尤其要关注财政超收增收和转移支付资金的管理情况。从预算的编制到对预算项目的调整及预算的执行整个过程都要加强监督管理,尽可能实现所有政府性收支都列入政府的预算管理。预算的执行过程中要重视对项目实施的跟踪审计,确保资金安全合规并提高资金的使用效率。(4)开展对制定的制度是否合理并对政府执行政策的效果方面的审计工作。对制度进行审计的目的是发现制度中的问题,改进和健全制度。审计工作的开展是对各项制度政策的实施落实进行监督,同时也可以在监督的过程中发现制度的弊端,从而改进与完善制度。

(三)目前国家审计在环境保护中所做的主要工作

中央财政近些年不断加大对环保资金的投入力度,全国财政节能环保支出从2008 年到2012 年累计投入达到1.14 万亿元,每年保持24.1% 的增长率。我国财政部2013 年财政预算主要支出项目中节能环保支出资金达2101.27 亿元,这意味着比2012 年节能环保支出资金预算数增长18.8%,相对2012 年执行数有5.1% 的增长率。2013 年我国加强了对大气污染的治理,创新综合治理机制,明确治理责任,完善相关制度,并推进建设重点节能项目,先进的环保产品得到进一步推广,环境服务业得以推进,扩大对节能产品惠民工程的范围,加快推广工业节能产品,加强对农村环境的集中综合治理整治。

自2010 年开始,国家审计署组织了相关节能改造项目审计、循环经济审计、污水垃圾处理厂建设审计、风沙源治理项目审计、高铁建设环保审计等审计工作,提出了建设性意见,对环境保护工作做出了巨大的贡献。

1. 跟踪政策落实情况,及时纠正存在的不足和缺陷

审计署2009 年至2010 年用一年的时间对全国20 个省电力、钢铁和水泥等行业2007 年至2009 年节能减排状况组织了审计检查,同时追踪调查了相关地方与企业的后续整改情况,通过审计,审计署及时追回相关资金,加快了项目的建设进度。20 个省(市、区)的相关部门针对审计调查披露的问题,及时加强监督检查,遵循严格管理、规范推进,同时依法追究有关企业和个人的相关责任。国家行政机关对审计调查中存在的问题进行多方面的研究分析,最终健全和完善了加强城镇污染治理、支持生物柴油发展、水处理厂污泥污染防治、淘汰落后产能等相关政策法规。审计署在此基础上对一些能耗高、污染物排放严重等有关节能减排工程进行了相关审计。通过审计切实地推进了节能减排工程的政策落实,从而推进该项目的进程,以确保该项目能顺利及时地开展工作。

在污水治理项目方面,审计署于2011 年针对包括天津等在内的9 个省、市上年度的城镇污水垃圾处理专项资金的使用进行了专项审计。审计结果表明,污水垃圾处理专项资金的使用等方面有违规现象。根据审计发现的违规现象,截至同年4 月底,收回及重新申报资金数额为1986.15 万元,拨付滞留闲置的资金为1.9 亿元,追回污水垃圾处理费1093 万元,上缴财政2.06 亿元,在地方政府的协助下追回渠道资金8.97 亿元。审计中污水治理项目未按期完工的已经有31 个投入试运行或调整了建设规划,地方相关权力机关也根据审计意见调整了工程管理政策,以避免同类违规现象的出现。

2. 审查各级财政资金使用的安全性与合规性

审查各级财政资金使用的安全性与合规性方面,审计署于2012 年审计了2010~2011 年期间10 个省的中央和省级投放到节能减排工程上的财政资金使用情况及1139 个节能减排项目。通过审计发现,在所有的抽查审计节能减排项目中3.86% 的项目和审计资金量占6.8% 的42 家单位实施的44 个项目未达到预期节能减排效果,有关资金达到15.87 亿元。占审计资金量1.16% 的35 家主管部门和项目实施单位违规管理使用专项资金2.7 亿元。审计结果表明,有些项目没有及时地开展和按时完工,究其原因在于项目资金没有按照预算要求及时拨付。根据审计发现的违规现象,需整改的相关部门及时地拨付了没有到位的项目资金,并采取措施推动了项目实施进度。

在中央财政本级及转移支付资金的审计方面,审计署2012 年年末至2013 年年初审计了2011~2012年中央财政本级和转移支付于18 个省(市、区)能源节约利用、可再生能源和资源综合利用节能环保类三个款级科目资金使用情况,此次审计涉及范围非常广,审计的项目和资金数额分别达到项目总数和资金总额的60.57% 与75.85%。通过审计发现,存在部分项目单位通过上报假的申报资料或由于单位主管机构的审核漏洞等方面的原因造成违规套取挪用项目资金的数额达到16.17 亿元。除了违规套用资金以外,审计结果还显示有些项目没有达到预期的政策目标。

3. 地方政府审计在关注环境保护和资源节约过程中所做的主要工作

地方政府审计在生态文明建设中的作用同样至关重要。审计署2013 年对10 个省1139 个节能减排项目审计结果显示,地方各级政府认真履行节能减排责任,强化目标考核。在完成“十一五”节能减排目标任务的基础上,10 个省继续把节能减排作为加快转变经济发展方式的抓手,强化目标责任考核,注重法规制度建设,印发了“十二五”节能减排工作规划和综合性工作方案,将节能减排指标分解落实到各地市和区县政府;出台了40 多项规章制度,有效地保障了节能减排工作规范有序开展。

二、基于生态文明建设的国家审计改革的问题研究与建议

(一)加大中央政策落实的跟踪审计力度,充分发挥国家治理的作用

加大对重大经济政策和宏观调控措施贯彻落实情况的跟踪审计力度,能够保障政府的政策在贯彻执行中得到落实。作为国家进行宏观调控与管理的表现形式之一的政策,是国家在特定时期的行动依据。审计工作监督重大政策的贯彻落实情况,可以更有效地为国家治理服务。近年来,审计机关的重点工作一直放在监督检查贯彻落实党和国家相关政策的情况,通过监督,审计工作能够有效地反映和纠正政策执行中的各种不合规行为,更好地推动国家治理。比如,我国审计机关近几年来组织的对三峡工程、北京奥运会等2 万多个政府重大投资项目和1 万多个恢复重建项目跟踪审计工作,及时地发现项目实施过程中的违法行为,为我国追回和减少损失金额达1000 多亿元。作为新时期的审计工作,要根据中国共产党的十八大确立的目标任务,重点关注监督检查财政、土地、环保等方面的政策执行情况,对政策执行过程中出现的各种不合规行为严厉查处,对政策实施过程中可能出现的问题及时地反映并提出专业的对策建议,推动政策制度的健全完善,提高政府财政资金的使用效率。

(二)强化中央环境保护和节约资源等职能部门的权力监督

资源环境问题是关系到可持续发展的重大问题。发展中国家在追求经济快速增长的过程中,资源环境问题进一步恶化。我国改革开放以来在资源环境方面付出了沉重的代价,现在党号召我们共同努力建设美丽的祖国。从今以后的一段时期内,政府会投入更多的资金到一些涉及绿色发展、循环发展、低碳发展等方面项目,政府在这方面的政策措施也会相继出台,负有监督责任的国家审计就需要及时跟进这些项目的实施及政策的落实。审计工作首先要强化对资源以及环境保护项目的专项审计,及时披露不合规的问题,避免国家资金受到损失。其次,审计工作要努力推动资源有偿使用和生态补偿制度的建立健全,完善健全生态文明制度,加大对违法违规行为的揭示和查处力度,监督政府部门和工作人员依法行使权力,推动有关部门完善制度、健全法制、落实问责和责任追究制度。

(三)加大对重点资金、重点领域、重点项目的审计监督力度

既要注重项目资金的安全与合规方面的审计,也要注意提高资金的使用效率,注重专项资金的绩效审计。审计的内容有项目的实施单位在使用专项资金的过程中是不是按照相关的政策要求进行的,这主要从资金的使用范围和用途两个方面重点审查,项目资金的使用过程中是不是存在一些通过虚假材料的申报来骗取挪用项目资金的现象。除了上述资金安全方面的审计以外,还要注重审计项目在资金使用效率方面是否存在违规现象。这些现象包括:资金使用过程中是否存在任意扩大项目规模、提高建设标准、高估冒算、扩大项目建设成本等资金浪费的现象。当然,审计的关键在于项目完成后要对项目的质量和使用效果进行最终审查。这就要求审计要贯穿于项目的始末,从立项到完成全部过程的每个阶段都要有审计部门的参与。审计部门在审计过程中要根据项目审批文件的规定审核资金数量、去向、拨付到位、使用管理各个阶段是否合规,审核相关地方财政是否将上级专项资金拨付如实地纳入本级预决算管理,在使用方面是否违规擅改资金用途,需要地方财政拨付的资金能不能及时到位等情况,由此来审查资金在项目实施全程中是否有违规现象的出现。资金绩效审计一个非常关键的工作在于对专项资金支出的审计。以支出为主要审计方向,从支出的审计发现其他方面存在的问题。支出方面的审计关键在于审计支出凭证,审计人员要能辨别凭证的真实性。被审计单位在对所提供会计资料的真实性、合法性做出承诺的前提下,审计机构需要审计专项资金的支出是否按审批文件的规定使用。在确保资金安全与合规的基础上,要采取多种方法提高绩效审计。绩效审计关键是审查业务数据,可以参考一些专家的意见来确定具体的评价标准。资金的使用效果如何,需要向受益群体了解具体的情况,形式多种多样,比如使用问卷调查等方法。举个例子,审计环保专项资金的使用效果时,即评价被审计单位使用环保专项资金进行河道清淤,改善生态环境的效果时,使用问卷调查表使附近的居民参与,从而真实地掌握资金的使用效果。

(四)整合中央与地方政府审计力量

有效地调用我国审计署与地方审计机关的力量,开展联合审计,参照全国地方债务审计和社保审计方式,实施全国范围内“统一组织、统一要求、统一方案、统一报告、统一处理”等“五统一”模式开展审计,通过整合审计资源,发挥中央与地方审计力量的优势,在审计过程中达到提高审计效率的目的。

(五)建立生态文明建设领域具有独立性的生态环保专家库

充分利用生态文明领域的专家、政策制定者、实施者,集中起来建立专家库,在审计中发挥参谋助手的作用,提高审计工作的准确性。我国审计人员的培养要注重对生态环保方面的专业人员的栽培。具体可以通过选取审计人员的时候倾向于一些具备专业的环保知识或者是环境相关专业的人员。其次,在对在职人员进行培训的时候应加强对环境资源等方面知识的培训,请相关专家对在职人员进行培训,提高审计人员的素质,或者让在职人员到一些相关单位进行挂职锻炼,这样逐步建立起一支适应环境资源审计要求的专业队伍。为了更专业地进行环境资源审计工作,审计单位可以同一些专业的科研机构或高等学校进行联系,使这些单位的专业人员直接参与到环境资源的审计项目中来,进而弥补审计专业人员对环境资源知识的匮乏,通过建立生态环保专家库来提高环境资源审计工作的效果。

(六)提高审计结果的信息公开程度

我国从2003 年开始实行公告审计结果制度,十年来审计单位向社会公开的审计结果报告有2 万多篇,审计工作督促有关方面建立健全规章制度4 万多项。这表明审计单位有效地推动了我国民主法治建设的进程,审计工作的监督效果日益突出。审计报告的公开使人民群众更好地参与到对国家治理的监督工作中来,同时审计机关还与新闻媒体合作在公开审计结果的同时,对重大审计项目进行跟踪报道,这些举措都加强了对项目的监督管理,更好地发挥了审计的“免疫系统”作用,保障国家经济社会健康运行。审计机构应当努力落实党提倡的“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”,按照法律的规定强化公开审计信息,进一步健全审计整改检查机制,通过审计健全完善我国的法制法规建设,对审计查出的问题分清责任,落实整改主体,提出整改期限,公告整改结果,促进政府行为的公开透明,推进权力在阳光下运行。

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