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《理财》杂志

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如何审计才能让农村饮水更安全
发布时间:2018-04-11        浏览次数:40        返回列表

张兆甫

濮阳县审计局,457100 濮阳县育民路,[来自WwW.lw5u.com] E-mail:pyxsjjbgs@163.com

摘 要:目前,农村饮水安全工程是我国一项重大的民生工程,饮水安全事关亿万农民的切身利益,是农村群众最关心、最直接、最现实的利益问题。党中央、国务院高度重视此项工作,特别是近年来,各级政府不断加大投入和工作力度,加快农村饮水安全问题解决步伐,取得了显著成效。虽然农村饮水安全工作取得了很大成绩,但通过几年来对农村饮水安全工程建设项目的持续审计,发现当前农村饮水安全工程在实施运营过程中依然存在着影响饮水不安全的问题,应引起各级党委政府和有关部门的高度重视。如政策执行不到位、资金管理有漏洞、工程质量有瑕疵、水源水质不可靠、后期运行无保障等不容忽视的问题。

关键词:审计 农村饮水 饮水安全

在建设社会主义新农村和构建和谐社会的进程中,进一步加快了饮水安全工程的建设步伐。然而,农村饮水安全问题突显出来。从2005年我们对县农村饮水安全工程跟踪审计调查结果表明,农村饮水安全存在着不安全问题,亟须引起政府各部门高度重视。

一、审计视角下,农村安全饮水为什么不安全

“十一五”规划以来,国家对农村安全饮水投入持续加大,我们持续开展跟踪审计调查,发现农村饮水安全不安全。主要存在以下问题:

(一)政策执行方面的问题

1.建设单位执行政策偏差走样

一是安全饮水实施方案编制内容与批复的安全饮水工程规划申请内容不一致,不能体现审批的科学性和严肃性;二是编制项目规划时将范围外村镇列入规划,或是未将急需解决饮水安全问题的村镇和饮用水严重不安全的村庄优先列入规划或已列入规划为优先实施人情项目建设工程,或因不稳定因素已纳入规划的不安全村一直未实施工程,存在随意调整规划和变更实施方案的现象。

2.相关部门履职不到位

农村饮水安全项目建设中,部分相关职能部门在项目占地审批、规划和水质监测等方面未能履行相关职责或履职不到位。一是新建水厂建设用地存在“以租代征”的情况。审计中发现,国土部门未按规定对项目实施占地规划审批,予以落实水厂占地。二是项目实施后,水质定期监测未落实。审计中发现,工程实施过程中,卫生部门参加了建设后水源的监测,但未参与工程的竣工验收工作,定期监测也不到位,影响了饮用水安全工程投资效益的发挥。

3.部分单位执行政策不到位

水厂运行电费占运行成本的1/3至2/3。国家规定水厂电费每度电为0.568元。审计发现,部分乡镇供电所对供水厂电费收取仍执行普通工业用电价格,实际电价每度按0.92~1元收取。高于居民生活用电价格50%左右,增加了水厂运营成本,一定程度上加重了农民负担。

4.应急机制不健全

部分地方政府自农村安全饮水项目工程实施以来未制定应急机制,未编制农村饮水安全工程应急预案,未成立应急指挥机构。部分项目实施单位也未按照规定要求制订和完善应急预案、建立应急处理小组、建立健全相关管理制度,不能有效预防饮水安全工程突发事件,饮水安全工程的有效正常和良性运转不能得到保障。

(二)资金管理有漏洞

1.部分建设单位未设立专户管理专项资金

部分地方的中央财政资金、地方配套资金虽由县财政国库支付中心统一管理并且单独记账,但并未按照安全饮水资金管理办法的要求设立独立账户。但群众自筹资金由村、组筹集,各乡镇水利站自行管理,未上缴财政专户统一管理,管理较为混乱,也未记账核算,资金收付无凭证依据。

2.配套建设资金不到位

审计中发现,农村饮水安全工程在实施中存在地方配套建设资金和自筹资金不到位和滞留、挤占的现象,一定程度上影响项目工程的实施。如某市2011年至2012年实际市自筹资金到位1500万元,未到位4009万元,占计划的72.77%;县自筹资金到位2819万元,未到位2552万元,占计划的90.53%;群众自筹资金到位707.64万元,未到位398.36万元,占计划的56.29%。资金不到位一方面影响项目工程实施的范围内容,另一方面影响工程款的正常拨付,增加社会不稳定的因素。

3.滞留工程款、截留赔偿款

项目在实施中,部分建设单位滞留工程款、一直拖着不对项目工程进行竣工决算。对某县的饮水项目工程审计,县财政局经建股2011年收到中央农村饮水安全工程项目资金6261万元,截至2013年2月底,已支付2011年农村饮水安全工程项目工程款4956.59万元,预留质保金274.30万元,未付工程款936.63万元,项目净结余资金93.48万元。同时还发现部分村干部、乡干部截留、挪用新建水厂的土地赔偿款,直接导致村民的利益得不到保障。

4.挤占、挪用专项建设资金

审计中发现,有的地方存在挤占农村饮水安全工程建设资金用于早年工程的维修,进一步加剧了农村饮水安全工程建设资金短缺的矛盾。审计调查发现某县将2010年饮水安全建设结余资金共25万元用于该县某乡镇饮水安全工程维修。

5.超标准收取费用,搭车收费

在审计某县2010年至2012年农村饮水工程中,发现部分村组收取饮水户入户费存在超标准现象。实施方案要求人均30元,经水利部门综合考虑饮水户人口数不均,研究决定按每户100元标准收取入户费用。实施中部分乡镇村庄以不同理由以每户120元到240元不等的标准收取入户费,增加了农民负担。

(三)工程质量有瑕疵

1.工程前期相关部门履职不到位,规划、设计深度不够,缺乏针对性

不同的集中或单村供水厂使用同一套施工图纸而且一直沿用多年。施工图缺乏针对性,往往造成施工图纸设计深度不够,变更签证增多现象。其原因在于个别项目勘察设计部门深入现场调查研究不够,凭借经验把往年规划设计资料稍做修改甚至只改项目名称,存在万能方案和定型施工图现象,这样势必给工程质量造成不同程度的影响。

2.不严格执行建设程序,存在借质投标或违法转包现象,工程质量难保障

农村饮水安全工程在招投标及实施环节,借用资质参与投标,或者中标单位违法转包分包。施工企业为追求高利润,偷工减料,压缩成本,影响了工程建设质量。如2010年对某县农村饮水安全工程进行跟踪审计时发现,招标时供水管材及其安装为同一个标段内容,实际施工中,因管材供应商多为外地厂商,于是中标厂商只负责管材供应,把管道安装转包给当地不具有施工资质的个体施工队施工,工程质量难以保障。

3.工程监理履职不到位

农村饮水安全工程点多面广,工期短。如2010年对某县农村饮水安全工程进行跟踪审计时发现,工程于当年7月招标,于9月开工,春节前要求全部通水。受工期所限,5个乡镇22个行政村全面开工,而监理单位对该工程项目共派出了3名现场监理人员。导致监理少,工地多,一个监理人员负责多个施工工地,监理脱岗现象较为严重,甚至个别监理不知道工地在哪儿,造成施工质量缺乏及时有效的监督。

4.工程验收缺乏外部部门的监督

工程完工后,县水利部门进行初步验收,合格后再报市水利局联合验收,最后由省水利厅对通过联合验收的工程进行抽验。这种验收模式只是水利系统的内部监督,截至目前尚无独立于水利部门之外的质量监督管理部门对农村饮水安全工程进行监督和验收,造成工程质量检查验收社会信任度低。

(四)水源水质不可靠

1.水源点选取不够科学,水源保护不到位,水质无保证

多数县区新建供水厂址的确定均上级安排下级,最终由村委会承担。村委会大多选择本村多年的废弃地或闲置地作为供水厂厂址,往往忽略了厂址周边的环境优劣及村镇的总体发展规划。水厂建成后,管理主体及相关部门对水源地保护政策重视程度不够,执行不力,造成水源污染。如抽检已建成使用水源井25眼次,不达标24眼次,不达标率高达96%。进一步查明系由水源地的地质结构与水文条件造成的。

2.技术力量薄弱,水处理措施缺位

目前,农村饮用水管理技术力量薄弱,水处理设备不完备,尤其是苦咸水淡化、高砷水、高氟水、微污染水的处理净化技术、设备配置等方面问题得不到解决,农村饮水水质安全无法得到保障。通过2012年对5个乡镇供水厂调查,发现4个供水厂配备了消毒设备,但只有2个在使用,另外2个的消毒设备形同虚设。

3.水质检测与监测机制不完善

审计发现,由于近两年国家投入加大,农村安全饮水工程建设步伐不断加快,卫生防疫部门人员及资金短缺与监测范围加大之间的矛盾逐渐显现出来,导致对建成水厂的水质日常监测不能实现全覆盖。

(五)后期运行无保障

1.后期运行缺乏资金保障

农村饮水安全工程随着运行时间增加,一方面运行成本逐年上升,另一方面对水质需要进行日常监测,这就需要资金做保障。审计调查发现,大多地方政府受“重建设,轻管理”思想影响,农村饮水安全工程一旦建成投入使用,政府便不再安排资金投入。工程持续良好运行、广大农民长期受益缺乏资金保障。

2.基层管理和技术力量不足,缺乏安全应急机制保障

一是村镇供水工程总体规模大、建设时间紧、任务重,工程技术人员的培训滞后、技术储备不足;二是村镇供水工程大多地处偏远乡村,条件差、待遇低,对专业技术和管理人员缺乏吸引力。通过审计走访,供水厂90%无专职维修管护人员,而是由电工或其他村民兼职,并且没有接受过岗前培训。水厂或供水村庄一旦发生运行故障,不能得到及时妥善维修,影响了老百姓正常用水。

二、农村安全饮水怎样才能安全,审计给出答案

近10年来,随着项目的实施,审计的跟踪,看到了饮水安全的希望、政府的愿望、老百姓的期望。促使各级党委政府及相关部门为保证农村饮水安全更安全,必须做到五个确保:

(一)相关部门各司其职、加强协作,确保政策执行安全

1.严格执行政策,加强部门间的协作沟通

一是在执行好规划的基础上,将需要解决饮水问题的人数落实到村组或农户,逐村、逐户建卡片,对人数实行名册管理。工程建成后及时验收,建立验收卡片,避免计划安排的随意性和重复投资。二是相关职能部门按照各自职责,进一步加强沟通协调农村饮水安全的相关工作。发改、国土、环保、卫生等各部门间相互配合、积极协作。水利部门应积极组织、协调和指导工作,帮助解决实际问题。建立长效监测机制,把农村饮水安全工程打造成真正的民心工程。

2.确保优惠政策的落实,让安全饮水成为惠民工程

对2011年5月国家发改委《关于适当调整电价有关问题的通知》的规定,各个供电单位要严格执行,确保优惠政策真正落到实处。将农村供水工程电费支出降低30%以上,工程运行成本平均降低10%至15%,结束农村饮水安全工程供水用电价格过高的历史。

3.制订完善应急机制和应急方案

县级水利部门要根据《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》(国办发〔2005〕45号)要求,会同有关部门制定农村饮水安全保障应急预案,报本级人民政府批准后实施。成立应急指挥机构,建立技术、物资和人员保障系统,落实重大事件的报告、处理制度,形成有效的预案和应急救援机制。供水单位也要制订和完善应急预案,建立应急处理领导小组,评估薄弱环节,建立健全供水单位内部管理制度,切实保障农村饮水安全工程的正常良性运转。

(二)加强资金专户管理,严格执行资金管理制度,确保资金使用安全

1.提高认识,确保配套资金落实到位

资金不足是农村各项公共事业发展的瓶颈之一,各地政府要充分认识农村饮水安全工程建设的重要性,把解决农村饮水安全问题放在优先考虑的位置。解决农村饮水安全问题,需要政府年初预算中足额计划,同时又要进一步拓宽投入渠道,多方增加投入,安排好与中央投资相配套的资金,要引导和组织好受益群众投入人力、物力、财力进行建设。避免因配套资金不足,加重群众筹资负担的现象发生。

2.加强资金专户管理,确保资金安全

财政部门要对安全饮水项目建设资金设立独立账户,同时要加强对农民自筹资金的管理,取之于民,用之于民,做到专款专用,制定和强化监督检查等制度,要大力推广资金报账制,防止资金滞留、挪用和非法占用,提高资金使用效率和效益。

3.加大宣传力度,广泛接受监督

在农村饮水安全工程实施中,利用报刊、村务公告栏、广播电视等形式将农村饮水安全工程建设的相关政策和项目计划安排情况进行广泛宣传,接受社会和群众广泛监督。在施工现场张榜公示工程建设内容、受益人数、投资金额、赔偿金额及资金来源、完成时间等,让群众心中有数,提高工程建设的透明度。让农民切实了解国家优惠政策,真正得到实惠。

(三)严格建设程序、加强审计监督,确保工程建设安全

1.监督工程规划,确保规划安全

项目建设规划好坏,要看是否成立了由水利、发改委、财政、卫生、环保、国土资源等有关部门参加的农村饮水安全工程规划和建设领导小组,领导和协调是否及时到位、各部门的职责履行是否到位;工程实施方案是否关注了饮水安全这个初衷,集中供水厂选址是否经过统筹规划,地点是否合理,水源是否安全可靠;项目村的确定是否有充足的依据,是否存在水质污染严重的村庄后解决,污染不严重的村庄优先[来自www.LW5u.com]解决的现象。规划既考虑当前的现实可行性,又兼顾今后长远发展的需要。

2.监督建设管理,确保建设程序安全

工程质量是保障农村饮水安全的基础,为确保工程高标准、高质量建设,必须坚持科学规划、优化设计、统一标准和因地制宜的原则,从设计、招标、施工,到材料设备购置等具体环节都严格把关,抓质量,促进度,保安全,严格按照规定程序进行。工程监理单位要认真履行监理职责,按照工程实际建设规模派驻现场监理,编制科学合理的监理规划及监理实施细则,水利部门要加强督导,实现监督无盲区、监理无死角。

3.加强工程材料物资管理,确保工程材料安全

保工程质量要从基础抓起,从勘察设计抓起,从建设管理抓起,从材料设备质量上抓起。工程建设使用的各种材料、设备,如管材、管件、供水及消毒设备等,应该严把进货关、验收关、存储保管和安装使用关。审计时,一方面要关注管材与设备的采购方式,另一方面要关注水利部门对结余工程材料设备的管理和保存。

4.加强工程竣工验收工作,确保项目运行安全

供水工程建成经试运行后,要及时组织竣工验收。验收工作按照项目审批权限“谁审批,谁验收”的原则分级进行。未经验收的工程不得交付使用。验收不合格的工程要限期整改,对造成重大经济损失或浪费的相关人员要追究责任。杜绝偷工减料甚至“豆腐渣”工程。

(四)相关部门要加强水质监测及水资源保护工作,确保水源水质安全

1.重视水源选择与水源地保护,确保水源安全

如果找到合适的水源,就应该按照相关规定进行水源管理,制定相关管理办法与利用规划,保护好水源。防止各种违规行为对水源的污染,确保水质安全。

2.完善和落实水质检测与监测机制,确保水质安全

完善饮水安全监测体系。由水利与卫生、发改委等有关部门密切配合,建立和完善水质监测中心,定期进行水质检测,动态保障农村水质安全。

审计部门应着力加强对水质检测资金是否及时足额到位并专款专用的监管,审查当地疾控部门水质检测报告单,把审计出的问题及时向政府及相关部门反馈,从制度落实、资金收支等方面确保农村安全饮水水质的安全,保护老百姓生命健康安全。

(五)加强工程建成后的管理监督,确保后期运行安全

1.落实相关政策,多方筹集工程维修基金,为农村饮水安全提供资金保障

随着时间的推移,机械设备及输水管线逐年老化,一旦发生较大维修费用如水源井或供水设备的损坏,维修资金难以保障。地方政府每年应在财政预算中安排一定金额的农村饮水安全维修基金,各供水厂每年从收取的水费中提取一定比例的维修基金及折旧费。同时也可通过募捐的方式向社会慈善机构、企业和爱心人士募集维护基金。审计机关要发挥审计优势,监督各项维修基金的到位及具体使用情况。

2.加强行业管理,提高基层管水队伍服务水平

目前来说,农村饮水安全工程点多面广,尤其是在一些地区,很多地方饮水还涉及多村共用水源,或者是单位供水。因此,就要制定相关的行业管理办法,使农村饮水安全工程能够按照相关的规定进行。同时,在基层饮水安全工程的管理中,还要提高管理队伍人员的管理水平,在管理之前,先进行相关的业务培训,使其能够熟练地管理基层饮水,确保基层饮水严格按照程序来,确保水源安全。

3.制定优惠政策,促进饮水安全工程良性运行

当然,饮水安全工程的保护工作,需要多方配合来完成。保护基层饮水安全,是一件关乎农村建设和民生建设的大事,更是一项复杂的工作。我国目前基层饮水安全的现状是,农村安全饮水工程发展层次不一,经济的发展具有不平衡性。因此在对农村安全饮水进行管理时,就要因地制宜。对经济欠发达地区,采取一些优惠政策,进行一些资金支持,从而促进饮水安全工程的良性运行。

4.建立农村饮水安全保障的应急体系

根据《国务院办公厅关于加强饮用水安全保障工作的通知》,地方各级人民政府应根据水资源条件,制订城乡饮用水安全保障的应急预案。要成立应急指挥机构,建立技术、物资和人员保障系统,落实重大事件的值班、报告、处理制度,形成有效的预警和应急救援机制。建立健全应急反应体系、信息监测报送和快速反应机制。

农村饮水安全工程是利民安邦的一项重大举措,是一项德政工程和民心工程,把农村饮水安全摆在优先位置,建立健全农村饮水安全保障体系,使老百姓喝上用得起、更安全的饮用水,以期达到进一步改善农民生活条件、提高健康水平和生活质量、维护老百姓生命健康、密切党群干群关系、提高党和政府的威信、促进农村经济社会全面和谐发展的目标。

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