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省直管县财政体制条件下审计工作的思考
发布时间:2018-04-11        浏览次数:101        返回列表

河南省审计厅课题组

摘要:实行省直管县后,省级审计机关管理幅度增大、审计对象增多导致工作量剧增,审计资源与审计项目需要相适应,审计工作要满足改革发展的需要。

关键词:省直管县 审计工作 技能提升

河南省审计厅课题组,课题组主持人:郭日宪,课题组负责人:张居贵、王公庆、解鹏里、王奇飞,课题组组长:王鋆瑞,课题组成员:

庄云鹏、王鑫,邮政编码:450008,电子信箱:hnwangyunrui@163.com

一、河南省省直管县改革历程河南省于2004 年下发了《河南省人民政府关于扩大部分县( 市) 管理权限的意见》, 对巩义市、项城市、永城市、固始县、邓州市5 个区位优势明显、有望培育成未来地区性中心城市的县( 市), 赋予与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。其后又于2007 年下发了《河南省人民政府办公厅关于进一步落实扩权县( 市) 政策的通知》, 针对“省管县”改革进行积极的政策引导。2009 年,河南省人民政府在《关于完善省与市县财政体制的通知》中又进一步扩大了省管县改革试点的范围,增加了兰考、宜阳、郏县、滑县、封丘、温县、范县、鄢陵、卢氏、唐河、夏邑、潢川、郸城、新蔡、正阳共15 个县( 市) 为扩权县, 赋予其与省直辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限, 省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管。在管理权限上就是本文中所提到的省财政直管县。

2011 年,河南省委、省政府《河南省直管县体制改革试点工作实施意见》中明确巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县共10 个县(市)为省直管县体制改革试点县,是财政直管与行政直管的试点,即本文中所提到的“省直管县”。试点县(市)享受省辖市级经济社会管理权限。除了党委、人大、政协、法院、检察院干部管理权限暂维持现状外,其他均赋予省辖市管理权限,破解了扩权县(市)(即本文所提到的省财政直管县)有些权限未真正下放,有些政策未真正落实的难题。原来确定的扩权县除6 个被确定为省直管县,余下的14 个被称为省财政直管县。2013 年11 月河南省委、省政府印发的《河南省深化省直管县体制改革实施意见》指出,将试点县(市)2014 年全面实行省直接管理,对10 个省管县试点全面实行由省直接管理县的体制,即在财政省直管的基础上,开始了党委体制、人大体制、政协体制、法院和检察院体制、群团体制的省直管。2011 年启动的试点中,试点县(市)党委、政府主要领导由省委管理,其他干部领导体制不变。而实现全面省直管后,原来由省辖市委管理的领导干部将全部由省委管理。

二、省直管县改革的主要成绩

省直管县改革以来取得了较为明显的成效。一方面,减少了行政层级,降低了行政成本,提高了工作效率,有效推动了县域经济发展。另一方面,进一步创新了财政管理方式,提高了财政资金的使用效率,增强了县级可用财力,缩小了地区、城乡之间的发展差距。尤其是省直管县主要领导由省级直管后,县(市)主要领导在区域内的地位得到了显著提高,在处理各种事务上的主动性得到进一步增强,在地方权力的博弈中处于有利地位,为各部门独立处理县(市)事务,谋求自主和多元化发展[来自wwW.lW5u.coM]提供了一个良好的软环境。

(一)初步构建了扁平化财政管理模式

在省直管县改革过程中,各省纷纷把减少财政管理层级以及理顺分配关系作为改革的核心内容。省财政在收支划分、财政预决算、转移支付、资金往来、财政结算、债务偿还、工作部署及联系等方面直接到县,从而进一步理顺了省以下财政分配关系,初步构建了省以下以省、县(市)两级财政管理为主的更为直接高效的财政管理模式。同时,还规范了省以下财政分配关系。在省管县财政管理模式下,县级财政体制和转移支付统一由省级核定,市级财政不再集中县( 市) 级财力,省级财政对县( 市)财政的政策支持等得以有效落实到位,财政管理趋于更加统一和规范,透明度大幅度增加,充分调动了县( 市) 加强财政管理的积极性。

(二)增强了县级财政保障能力

中央、省对各县的补助资金全部由省财政直接拨付到县,既缩短了时间跨度,又减少了市级这个中间环节,割断了市对县集中财力和截留省对县下划资金的渠道,解决了市一级在资金分配中“上截省,下拿县”以及市吃县、市刮县、市卡县等突出问题,极大地缓解了县级财政资金压力,提高了县级财政资金运行效率,资金运作更加快捷及时。县级政府享有与市级政府同等的权限,可以自主决定过去需要由市级审批的事项,实现了“指标下达快、资金调度快、项目申报快”的良好局面。与此同时,省财政还对欠发达的县地方财政收入增量实行集中与等额奖励返还政策,通过一般性转移支付、专项补助、税收奖励等措施,不断加大支持县财政的力度,并通过预算内专项转移支付方式对包括贷款贴息、技改与创新、节约能源等各类项目实行补助,为县级财政创造了增收空间,县乡财政保障能力显著提高。

(三)促进了县域经济快速发展

省直管县作为一个有效的制度框架,推动县域经济寻求内在的发展动力,强化了发展区域经济制度导向。实行省直管县以后,原预算管理体制中不符合支持县域经济发展要求的收支范围划分得到了规范和调整,不少经济与社会管理权力下放到县,从而逐渐恢复了县域经济的完整性和综合性,大大增强了县级政府的调控能力。省财政通过加大一般性转移支付力度,建立激励约束机制,返还省集中增量等方式,有效调动了县( 市) 大力发展县域经济做大财政“蛋糕”,分流财政供养人员做小财政供养系数的积极性。此外,还从促进产业集聚区建设、支持企业发展、完善政策措施、拓宽融资渠道等方面支持县域经济发展,一批经济强县得以迅速崛起。

(四)提高了省级政府协调能力

实行省直管县以后,中央和省级的各项财政政策、工作布置可以直达县级,减少了原有的中转环节,避免了政策、信息在传递过程中的口径曲解和工作延误,大大提高了行政效率。为进一步提高管理效率,省财政还建立了不少制度加强上下沟通,及时反馈县级财政的有关情况,实行点对点的指导、督促和检查,如财政工作联络组制度、县级预算合规性审核制度和财政激励约束制度,这些制度的出台有效地促进了县级财政管理水平的提高。同时,有利于省级政府站在宏观层面对全省范围内的财政资源进行科学合理配置,促进基本公共服务在全省范围内的均衡供给,促进辖区内经济社会又好又快发展。

三、省直管县改革中的困境

当前,尽管省直管县体制改革成绩显著、效果明显、作用突出,但是不可否认,当前的省直管县体制改革在不同的方面、不同的程度上存在着一些不可忽视的问题和挑战。主要有以下几个层面:一是省本级面临的管理挑战,二是省辖市与省直管县两者之间出现竞争,三是省直管县自身发展的问题。

(一)省级政府管理任务繁重

实行省直管县后,对省级来说,承担的是更多的事务和责任。根据目前推进省直管县改革的情况和效果来看,省政府直接管理这么多的下级单位,省政府及其组成部门面临着管理幅度过大的压力,尤其是省政府各有关部门的日常性、事务性工作非常繁忙和琐碎,管理压力可想而知。虽然现代化的办公条件和通信技术为管理工作提供了不少便利,但是由于省管的单位增多,管理幅度增大,加上各个地区的实际情况差异很大,所以不仅增大了省级财政的压力,而且还一定程度上限制了省级部门及时准确掌握各县市的实际情况并迅速作出相对应的、正确的反应,此外省政府对县一级的各方面管理也存在着力不从心、鞭长莫及的问题。

(二)省辖市与省直管县由隶属、合作关系转变为独立、竞争关系

在省直管县改革以前,由于省辖市与县存在隶属关系,所以是利益共同体,彼此之间更多的是互助与合作。但是省直管县改革以后,市、县之间成为各自相对独立、彼此之间以竞争为主的关系,所以相互之间的竞争日趋明朗化、激烈化。以税收为例,省直管县之前,税收竞争主要发生在市域、省域之间,市域内部各县(市)的税收竞争由于处在同一利益体上,通过内部的协调和管理而显得相对弱化或隐形化。省直管以后,省辖市与县由原来的利益共同体变成了经济独立体,在 “分灶吃饭”的制度设计之下,各县(市)处于“单兵作战”的境地,利益追求也由过去的区域最大化变成了现在的县(市)个体利益最大化,打破了产业区域统筹发展的格局,市、县间税收竞争明显化,局部地区激烈化。这种竞争很容易导致彼此之间的恶性竞争,县(市)为了自身发展会出现基础设施重复建设和高耗能、高污染、低产出产业竞相发展等问题,如果不高度重视并加强统筹协调、监督管理,那么就很有可能导致甚至加剧市场分割和地区封锁,从而危害区域经济的协调性和社会发展的整体性。

(三)县级政府面临发展新问题

1. 直管县的财政保障机制存在弊端。

省直管县后,虽然在财政补助上对县(市)进行一定程度的倾斜和照顾,但并没有从体制上进行保障和增加,基本上还是沿用了原有的税收返还和收入分成模式,县级返还和分成的比例并没有给予相应的提高。就当前的情况来看,省级财政的扶持补助基本上都是以转移支付形式下拨,分为专项转移支付和一般性转移支付两种,其中专项转移支付占绝大部分,一般性转移支付即可由县支配的部分很少。而专项转移支付往往又要求县级财政配套,由于省直管县各自的实际情况不同,省政府及组成部门可能不十分清楚地掌握每一个省直管县的具体情况,很多项目不符合省直管县经济发展的规划,而省直管县有优势有特色的项目省里又没有,这一矛盾导致省直管县要争取到合适的项目十分困难,而且即使项目上马,也不能很好地推动县市经济社会的发展。由此一来,县级财政仍然在保障机制上存在弊端。

2. 省直管县决策容易形成政绩冲动。

改革后的省直管县行政地位有所提高,行政权力明显扩大,不少省直管县为了展示政绩,提升影响力,扩大知名度,利用手中掌握的行政权限盲目决策、搞开发、上项目,有的甚至以不正当的手段向省级有关部门争取特殊政策或者项目、资金的支持,导致大量科技含量低、环境污染重、产能消耗高的项目上马以及重复建设,不但不利于县域经济的健康发展,而且增大了省直管县的财政负担,破坏了生态、资源和环境。

3. 权责监督滞后导致管理存在风险隐忧。

尽管省辖市管县体制存在省辖市压县、行政层级过多等很多弊端,但是也并非一无是处。由于省辖市与县的时间、空间距离相对都比较短,加上省辖市管理半径较小、管理事务较为具体,使得省辖市对所属县(市)的行政权力监督相对比较及时、到位和有效。但是省直管县以后,省辖市对县(市)的各项管理权限不是被压缩就是被取消,从而使得省辖市对有关县(市)的监督缺乏实际控制力和约束力,并且逐渐淡出历史舞台。省级政府及其有关部门由于与省直管县在空间距离上存在较大距离,在管理方式上相对宏观,在管理半径上相对过长,在管理事项上相对过多,从而对县(市)的监管不可避免地会产生不及时、不到位的现象。这种权责的缺乏和滞后,使得县(市)政府及其工作人员有可能为了盲目追求政绩而不合理甚至是滥用行政权力,极易滋生腐败。

四、直管县改革的趋势

(一)直管县改革涉及更大范围

区域发展不平衡和县域财力薄弱已成为制约可持续发展的短板。省直管县改革实际上是一种行政管理体制扁平化的探索,能够减少政策传递和资金拨付环节,确保政策信息传递的准确和快捷,保证资金下达的安全和便利,有效提高财政运行效率,节省财政管理成本。通过开展改革,能使县级政府更好地结合本地情况谋划县域经济发展。通过上文对直管县改革以来取得的成效分析,我们可以预见,未来的管理模式将是省管县,市管区。未来将有更多的县(市)纳入直管范围,使各县级政府成为真正的一级主体,能更好地结合本地实际情况谋划县域经济发展,充分调动县级发展的积极性、主[来自www.LW5u.coM]动性、创造性。

(二)财政直管将渐进为全面直管

目前,我国有多数省份的直管形式是财政直管模式。而实践表明,“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。总的方向应当是,省辖市不再管县(级别可保留),市和县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管。省直管县改革后,市与县的经济合作联系要以市场推动为主,政府协调配合为辅,逐步形成区域经济发展的共同体。但我国现行的整个行政管理框架以及行政资源的配置都是在“省—市—县”体制中形成的,省财政直管县制度依然运行在“省—市—县”主体制之上。由于改革的渐进性,当前这种双重的管理体制还将并行很长一段时间。从理论上看,全面纳入直管不仅完全是可能的,也是应该的。从实践来看,这也是大势所趋,只是时间问题。

五、省直管县财政体制下审计工作的思考

(一)省直管县财政体制下对审计工作带来的客观问题

1. 省级审计机关审计对象增多。

实行省直管县后,省级审计机关管理幅度增大、审计对象增多导致工作量剧增,在人员力量并未增加的情况下,必然造成省级审计机关审计任务十分繁重。以河南本省为例,省直管县10 个,省财政直管县14 个。从行政体制改革的趋势来看,省直管县的数量会逐步增多,像河南、四川、河北、山东等大省所辖的县数均超过或接近百个,在逐步实现县域直管的趋势下,省级审计机关承担的审计任务将会越来越繁重,如果仅依靠省级机关的审计力量,审计任务安排和审计质量均无法得到有效保障。由于目前省直管县全面纳入省级管理,省厅审计机关对省直管县的审计不仅仅局限于财政审计,对省直管县经济社会发展中的方方面面都有审计监督责任,因此,除了上文所阐述的省直管县纳入审计范围以外,省直管县的改革还增加了不同行业审计的任务量,对省厅不同类别的审计都带来了审计对象增多的问题。

2. 改革进一步扩大导致审计任务与审计资源的矛盾加剧。

从目前河南的改革成效和全国的发展趋势看,省直管县改革促进了基层经济的发展,激发了新的经济增长点,省直管县的改革措施也符合未来的发展趋势。因此,未来将有更多符合条件的县(市)纳入到省直管县的行列,而审计机构和人员数量可能在短时间内保持相对的稳定,这势必导致审计任务和审计资源的矛盾加剧。

3. 基层审计队伍素质亟须与承担审计任务相匹配。

实行省直管县后,省直管县审计机关在直接接受省级审计机关业务指导的同时,也面临审计任务增多、审计质量亟须提高、被借用人员频率增多的问题。以河南省审计厅2013 年组织的省财政管县财政收支审计项目为例,审计组的人员构成为省厅派驻审计组组长与主审,其他审计组成员均由其他省财政直管县和当地审计机关抽调,基层审计人员是整个审计组的主要审计力量。但在审计中也暴露出部分基层审计人员专业能力不足和审计经验相对欠缺的问题,并且大部分基层审计机关存在审计工作人员数量偏少的问题。另外,我省近两年开展的精品审计项目评选以及各类工作考核中也显示,省直管县审计质量和水平并不高,有些甚至低于一般县(市)审计局。在省直管县财政体制改革的背景下,省直管县审计机关将承担更多财政审计项目与固定资产投资等专业审计项目,基层审计人员力量不足、审计业务素质的缺陷,将是审计质量有效保障的硬伤。

(二)审计工作亟须适应的几个方面

1. 审计资源与审计项目需要相适应

在国家审计领域里总是存在着一种现象,即在一定期间里审计资源具有相对稳定性或有所增长。然而社会对审计的需求不断增加或增长得比较快,这就使得国家审计机关总是在资源比较紧张的情况下开展工作。我们应该承认,这种现象是合理的,是经济学所称稀缺规律作用的结果,即资源还要流向发挥效用最大的领域,使有限资源得到最有效的利用。从目前省直管县审计组织形式来看,审计资源并没有得到充分利用。省直管县审计如何更为有效地协同利用审计资源,整合审计力量,充分发挥各级审计力量的整体优势,是省直管县审计面临的难题。

2. 审计工作要满足改革发展的需要

监督因管理幅度过大导致出现权力失控。省直管县体制在对县级权力的赋予上对县域经济的增长起到拉动作用,但是权力大小要与经济发展程度相匹配,否则就会造成权力资源的浪费,并且容易造成权力的滥用。以直管县改革较为成功的浙江省来说, 所辖的县区仅有40 多个,省政府能较好地控制每一个县区,这是浙江省能够成功推行“省直管县”制度的天然条件。但是其他的省则不然。例如河南省共108 个县区,省政府的有效管理半径不能覆盖全省,明显存在管理幅度过大现象。当省政府不能很好地管制县的时候,会出现县级权力的膨胀,损害的只能是基层老百姓的利益。因此,对直管县的审计要着眼于完善县域经济权力健康运行和经济社会的规范发展,及时揭示和预测直管县经济社会运行中存在的权力失控以及其潜在的风险。

关注“行政区经济”的影响。省直管县财政体制改革,从本质上是对原有的“市管县”财政体制进行改革,是对“五级行政层级”财政体制的改革。因此在具体的改革过程中,需要运用行政力量来破除对社会主义市场经济发展存在阻碍的体制性因素,这项改革符合市场经济发展的要求,但是一个不容我们忽视的客观现实是:当前我国仍处于“行政区经济”的运行时期。因此,在审计过程中,如何推倒行政区划这堵看不见的墙,解除它对城市区域经济发展的约束,是摆在我们面前的一个难题。当前审计机关应当重视在推行的省管县财政体制改革过程中应严格遵循的市场经济规律,防止出现新的“行政区经济”,参与到市、县(市)两级政府关系的妥善处理中,协调两者在发展过程中利益分配问题,最终达到市、县(市)两级政府共同发展、和谐发展的目的。

关注城乡统筹发展的问题。我国县域人多地广,发展水平远低于中心城市。所以说,统筹城乡发展、全面建成小康社会,重点和难点都在农村,很大程度上取决于县域经济发展状况。如果基础不牢,就有可能拖累国家经济发展的速度和质量。近年来,尽管县域经济得到了较快发展,但从总体上看,综合实力不强、发展活力不足、人均公共服务水平低的状况仍未根本改变。因此,审查监督省直管县体制改革后所赋予直管县的经济社会管理权,县域经济发展的资源配置方式,县级政府决策的自主性以及发展潜能的挖掘,显得尤为重要。

(三)审计在国家治理层面需要关注的问题

国家审计参与国家治理,需要在体制性、机制性问题的解决上有所作为。因此对省直管县的审计,要从关注省直管县体制机制改革入手,协助政府逐步理顺管理层级问题。而这也对审计工作、审计人员素质提出了更高的要求。

1. 转变政府职能,合理划分省辖市与省直管县的职能范围。

解决省辖市与省直管县之间的利益冲突问题,其核心是转变现有政府职能,合理划分省辖市与直管县之间的职能范围。政府职能是政府体制运行的立足点。省辖市与直管县利益冲突的背后有着深层次的体制原因,即我国政府纵向关系中存在的“职责同构”问题。“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一。这种政府管理模式下,各个层级的政府都管理大体相同的事情。在机构设置上表现为“上下对口”。这种模式使纵向政府间职责边界不清,容易引发政府职能的错位或缺位。在省直管县体制下,这种矛盾更为突出。审计机关必须在审计中关注如何实现市、省直管县平等,实行市、省直管县分治,合理划分省辖市与省直管县之间的职能范围,使市、省直管县之间的职能形成全面衔接、分工合理的职能体系,为当地政府促进省直管县改革提供建设性意见。2. 理顺事权关系,重新定位省辖市的发展思路与模式。

省辖市与省财政直管县利益冲突的另一个原因在于两级政府的事权与财权不匹配。对省财政直管县的审计,要侧重于关注省辖市和直管县之间的事权和财权问题,探索下放给县的事权需要多大的财权的配给。如现在对省直管县财政体制改革有一定的倾向,即“要有利于、留利于县域”,那么有些税种的划分和税收分成比例需要在市级和县级之间如何分配,应该是审计关注的内容。在省直管县之后.省辖市也面临发展思路和模式转换的问题。因为省直管县体制改革意味着下放权力,随着改革从试点向全面铺开,省辖市的发展空间又在哪里?审计机关要通过对市、县(市)两级的审计,为省辖市发展思路和模式的重新定位提出建议。探索省辖市的主要任务是发展市区经济,把城市发展壮大。努力使市辖区域成为有强烈辐射能力的中心城市。省辖市的管理就定位于城市本身的治理与发展,重点围绕现代城市建设和发展来调整管理范围和管理力量,加强市政建设和社区管理,提供更好的公共产品和服务,努力构建和谐城市和区域中心,审计机关才能成为深化改革的“催化剂”。

3. 加强政策扶持和协调沟通,发展壮大县域经济。

虽然省直管县改革的逐步深化,对省直管县政策扶持的力度也将逐步加大,由于各县地理情况差异较大,经济基础各不相同,县域经济发展也具有多样性、独立性和复杂性等特点。在推进省直管县体制机制改革时,要根据各县实际情况进行政策扶持,不搞“一刀切”政策。审计机关应该发挥作用,为政府实行优惠政策分类管理上,提供决策依据。对县域经济发展普遍存在的共性问题,在优惠政策上共有共享,实行普惠制;对县域经济发展中的特殊情况,实行分类管理,在优惠政策上分类对待。同时,对省直管县来说,权力的下放和自主权的扩大,可能会直接导致政府机构的膨胀。如果不及时转变政府职能、规范政府运作、建立和完善监督制约机制,则很可能会出现大量的腐败现象,使改革背离本来的目的。审计机关应履行好权力运行“紧箍咒”和“反腐败利剑”的职责,加强审计监督,促进县域经济的健康发展。