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限制住宅商用的若干法律问题
发布时间:2018-02-08        浏览次数:18        返回列表

刘阅春

【摘要】住宅商用是我国法上之特有现象,《物权法》及相关司法解释对住宅商用采取的是相对禁止的态度,其原因在于住宅商用对建筑区划内的共同利益有侵害之虞。而限制住宅商用的方法,不仅来源于法律法规的强制性规定,也可以以管理规约对之进行限定,而《物权法》第77条利害关系人同意的要件,则需进一步加以细分。对利害关系人的同意不宜采纳一致决原则,应当以多数决原则和赋予紧邻业主一票否决权为宜。

【关键词】建筑物区分所有权;住宅商用;共同利益

【作者简介】刘阅春,中央民族大学法学院副教授,清华大学法学博士,北京100081

【中图分类号】D923 【文献标识码】A 【文章编号】1004- 4434(2013)06 - 0078 - 06

住宅商用,是将区分所有建筑区划内的住房改为商用的行为。此处的住宅是指以居住为目的的房屋,原则上应当按照规划的用途进行使用。专有部分的用途由规划法事先确定,不得随意更改,将专有部分的用途从住宅转变为经营用房会影响其他业主的居住环境和品质,因此日本、瑞士、俄罗斯和我国台湾地区直接或者间接禁止住改商。而我国《物权法》对之是相对禁止的态度,体现在《物权法》第77条中,该条并未禁止住改商,但是要求住宅商用不得违反法律法规和管理规约,同时也必须经过利害关系人的同意。继《物权法》之后,最高人民法院制定了《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《建筑物区分所有权解释》),对《物权法》第77条“利害关系人的同意”又作出了进一步的解释,将利害关系人原则上限定为本栋楼的业主。我国《物权法》在住宅商用的问题上为什么采取了与其他国家和地区不同的态度,限制住宅商用的原因是什么以及如何限制住宅商用,这些都是本文着重探讨的问题。

一、住宅商用的成因及利弊分析

如引言中所述,我国《物权法》在对待住宅商用的问题上与其他国家和地区的做法并不一致。究其原因,主要是历史因素、政策原因以及成本优势三项造成并推动了住宅商用。第一是历史因素。我国建筑物区分所有权的历史并不长。在很长的一段时间内(1950-1980年代),城镇居民的住房解决模式都是公房承租和福利分房两种,住宅商品化阶段自20世纪90年代初才初见端倪,商品房在规划功能上配套并不齐全,因此在客观上存在一定的经营需要。第二是国家政策上的原因。国家鼓励中小企业的发展,制约中小企业发展的最大问题为资金问题,因此国家没有限制中小企业的设立地点,只要设立申请人能够提供明确的工作场所,一般不问其系住宅还是商用楼,只要符合各类企业法律的“工作地点”要求,企业便能批准设立。第三是住宅用作经营活动的成本优势。我国近年来房地产价格一路上涨,其中商务办公楼的价格远高于住宅的价格。以北京市为例,北京海淀区五道口地区的商务办公楼的租金价格平均在133元/月/平方米,而同地段的普通居民住宅只需50至60元,月/平方米。住宅较商业用房的成本优势,也是住宅商用的重要原因之一。

此外,从建筑物区分所有权的角度来看,住宅商用本质上是对专有部分的利用。建筑物区分所有中的专有部分,是指建筑物中具有构造上和使用上的独立性的部分。而对专有部分成立的所有权,则为专有权,与共有部分持分权和成员权一起构成建筑物区分所有权。共有权是指业主按照法律的规定或管理规约及业主大会的决定,对建筑物内住房或经营性用房的专有部分以外的共用部分所享有的占有、使用、收益和处分的权利。单就经济价值而言,建筑物区分所有中的共有部分价值并不比专有部分的价值小,其包括建设用地使用权、建筑物承重结构部分以及共用设施的所有权。专有权和共有权何者居于支配地位,在学说上和立法上存在争议。例如,德国法就将共同所有权(相当于共有权)居于支配地位,而特别所有权(相当于我国法上的专有权)的废止,并不影响共同所有权的存续。而我国《物权法》第72条第2款规定,“业主转让建筑物内的住宅、经营性用房,其对共有部分的享有的共有和共同管理的权利一并转让”。从此条来观察,《物权法》将业主的专有权处于主导地位,而共有权和共同管理权则处于从属地位。因此,专有权具备了所有权的一般特征,本质上仍然属于所有权,权利人可以行使完全的占有、使用、收益和处分的权能。因此,住宅商用的法律性质,本质上是对专有权的利用,只要在法律法规的限定范围之内,都符合其目的。

在我国现阶段的情况下,住宅商用有很明显的优点,诸如有利于提高住宅用房的利用效率,降低企业的设立和经营成本,有利于增加就业机会、适应IT科技企业等新兴行业对办公环境的需要,有利于城市的多样化建设,并为业主的生活带来便利等。此外,也存在明显的弊端,主要表现在:第一,住改商的业主反复装修,随意拆改承重墙,私改电线和燃气线路等,导致住宅楼的整体结构被破坏,影响房屋安全。第二,在住宅小区内从事经营活动,影响业主住宅的安宁和舒适,导致业主的生活品质下降且带来治安隐患。第三,造成环境污染,包括嗅觉污染、听觉污染和视觉污染,影响小区的居住环境和其他业主的身体健康。第四,住改商的经营者挤占停车位、使用电梯以及住宅小区的其他公共设施,从而造成小区的配套资源紧张。从我们的实地调查来看,以位于北京市海淀区的华清嘉园为例,华清嘉园共有住宅13栋,居民总户数为1984户,其中住改商的户数为174户。而住改商的类型主要以服务经营类和商务办公类为主,其次为中介服务类和教育培训类。调查发现,由于该小区房产中介和美容院的开设量过大,客观上造成了住宅居住质量的降低,影响了小区环境。导致部分住户特别是家有学龄儿童的家长已陆续搬离小区,为孩子成长寻找一个更好的环境。

基于以上对住宅商用成因及利弊的分析,我们可以得出结论:住宅商用在我国现阶段是不得不正视的客观事实,其对经济发展有明显的推动作用,但是其弊端也不容忽视,因此必须对其进行限制。

二、限制住宅商用的原因分析

如前所述,住宅商用本质上是对建筑物区分所有权专有部分的利用。而专有权是指区分所有人对建筑物专有部分的所有权。专有权是建筑物区分所有权的基础和核心,决定了共有所有权的产生、移转和消灭。区分所有权人作为专有权人的权利,与一般所有权人享有的权利相同,具有绝对性、永久性、排他性,依照《物权法》第71条的规定,区分所有人对其建筑物专有部分享有占有、使用、收益和处分的权利。换言之,区分所有权人可以对自己的专有部分予以直接占有、使用,以实现其居住、营业及其他目的,并可将之出租收取租金或于其上设定负担以及将之转让等。因此原则上,专有权人得自由利用其专有部分。但是,专有权本身也负有一般所有权的义务,不可能是毫无限制的,所有权本身应内在着一定的约束,是一种蕴涵着义务的权利。这种约束的产生,既基于对以国家形式所组成的社会公众需求的考虑,也源于对其他所有权人合法利益的尊重。

就建筑物区分所有中的专有权而言,其还具有不同于一般所有权的特点。建筑物区分所有权中的区分是指对建筑物进行纵向和横向的区别,而形成了一层或者一个套间的所有权,从而在此基础上产生了专有部分的所有权、共有权和成员权。因此,这种专有部分的所有权不同于独门独户的单独所有权。它的典型特点在于,各区分所有权人的专有部分犹如火柴盒一样,紧密地堆砌在同一栋建筑物上,因此各区分所有权人对于整栋区分所有建筑物的安全与维护,具有共同利益关系。因此,在一个建筑物之内形成了众多的专有部分的所有权,而且这些专有部分的所有权又产生了共有权和成员权。这使得它比单独的所有权在权利形态上要复杂得多。在专有权的行使上,必须顾及建筑区划内业主的共同利益。

此种共同利益的体现,在建筑物区分所有的情形下,首先是相邻关系的维护。建筑物区分所有权的相邻关系不同于平面相邻关系,表现在区分所有建筑物的专有部分,在法律上虽属于独立所有权的客体,但是却共同存在于同一建筑物之上,专有部分相互间在物理上均有密切不可分之关系,使得其权义关系趋于复杂,导致了区分所有建筑物的相邻关系不是平面的相邻关系,而是一种立体的相邻关系,同时也使得传统民法关于相邻关系的规定,无法妥切地运用到这一垂直而紧密的社区之上。从相邻关系的类型来看,可以分为土地相邻关系和建筑物相邻关系。从相邻关系的发展历史来看,是先有土地相邻关系,后有建筑物相邻关系。而建筑物相邻关系,是较土地相邻关系更复杂的一种相邻关系。区分所有建筑物的相邻关系,属于建筑物相邻关系之一种,这种相邻关系,一方面扩展了民法关于不动产相邻关系的内容,另一方面也向传统的相邻关系理论提出了挑战。传统的相邻关系包括日照、通风、通行以及不可量物侵害等。此种相邻关系的类型也不仅仅限于传统的通行权利、日照采光和越界关系。具体而言,建筑物相邻关系包括相邻使用关系、相邻损害之防免以及按照专有部分的本来用途使用等因素。而建筑物相邻关系,首先是相邻使用关系,即区分所有权人为保存其专有部分或共用部分或于改良的必要范围内,可以请求使用其他区分所有权人的专有部分或不属于自己所有的共用部分。在建筑物区分所有的情形下,相邻使用关系主要表现为修缮、改良专有部分,铺设管线等使用他人专有部分的权利,例如一楼的阳台漏雨,必须从二楼的阳台去修缮。区分所有人对于他人利用自己的专有部分进行修缮负有容忍义务。其次是相邻损害之防免关系,包括不可量物侵入之防免和建筑物的不当毁损行为之防免关系。建筑物区分所有权中,各专有部分在物理上存在密切的联系,但是专有部分又处于不同专有权人的支配之下。因此,任意行使专有权,有可能会危及整栋建筑物的安全。因此,各国的立法对此都进行了防范。例如,日本《建筑物区分所有权法》第6条第1项规定:“区分所有权人不得实施对建筑物的保存有害的行为”。台湾地区《公寓大厦管理条例》第5条规定:“区分所有权人对专有部分之利用,不得有妨害建筑物之正常使用及违反区分所有权人共同利益之行为。”我国《物权法》第71条规定,业主行使专有权不得危及建筑物的安全。《区分所有权解释》第15条规定,业主或者其他行为人违反法律法规、国家相关强制性标准、管理规约,损害房屋承重结构,损害或者违章使用电力、燃气、消防设施,违反规定进行房屋装饰装修,可以认定为损害他人合法权益的行为。最后,除了传统的相邻使用关系和相邻损害防免关系之外,还包括应当按照专有部分的本来用途使用,不得擅自改变为经营用途的关系。这是因为,建筑物区分所有权的特点决定了住宅改为商用必定会影响相关业主的权益。其首先改变的是各个区分所有人关于房屋的预期。各个区分所有人在购买房屋时,对其究竟是商用还是住宅存在一个合理的预期,这个合理的预期首先是由房屋用途限定的,该合理的预期有保护的必要。其次各个专有部分的密切联系,也使得住宅改为商用会影响相邻业主的权益。业主不得随意改变住宅的居住用途,是业主应当遵守的基本准则,也是业主必须承担的一项基本义务。因此不得任意改变专有部分的用途应是建筑物相邻关系的应有之义,住改商行为有违反相邻关系之虞,应当受到限制。在此方面,其他国家和地区的立法作出了严苛的规定。如台湾地区《公寓大厦管理条例》第15条规定:“住户应依使用执照所载用途及规约使用专有部分、约定专用部分,不得擅自变更。”而《俄罗斯民法典》第288条也有类似规定。我国虽未采取完全禁止之态度,但是对住改商的行为,《物权法》第77条采取的则是相对禁止的态度。

此外,在建筑区划内,共同利益还表现在共有权益的维护。由于建筑物区分所有权是专有权、共有权和成员权的复合权利,专有权并不能孤立存在,在行使专有权时,不可避免地也要涉及到共有部分的利用,因此共有权益的维护也是维系共同利益之体现。建筑物区分所有权的共有是一种特殊的共有,既不同于传统的共同共有,也不等同于按份共有,属于共有的一种特殊形态。在建筑物及其附属设施的费用分摊、收益分配上,类似于按份共有。但是就共有部分,共有权人只有共同使用收益的权利,而没有权利请求将之分割转化为个人所有,在此点上又类似于共同共有。建筑物区分所有权中共有关系之复杂程度,直接影响了住改商行为的难度。依照《物权法》第73条和《建筑物区分所有权解释》第3条的规定,建筑物的基本结构部分、共同通行部分、附属设施设备和结构空间等四部分为共有部分,同时“其他不属于业主专有部分,也不属于市政共用部分或者其他权利人所有的场所及设施”,也属于共有部分,建筑区划内的土地,依法由业主共同享有建设用地使用权,除属于业主专有的整栋建筑物的规划占地或城镇公共道路、绿地占地之外。在实践中,很多住改商的纠纷也集中在此部分,比如经营活动占用了其他业主的共有部分,导致其他业主的共有权益受损等。仔细分析共有部分,我们就会发现实际存在一部共有和全部共有的区别。仅仅供一部分业主使用的为一部共有部分,例如某层的配电室、走廊、某单元的电梯等,而建设用地使用权、绿地等一般属于全部共有部分。区分二者对共有部分所需费用的负担和产生收益的分配规则会产生影响,遗憾的是,我国《物权法》和《建筑物区分所有权解释》并未区分全体共有部分和一部共有部分,而在住改商的问题上,共有部分利用受到影响最大的并非是全体业主,而往往一部共有部分的业主。例如,与改为经营性用房的住户同用电梯、走廊、门禁等共有部分的业主往往深受住改商行为的影响,存在共有权益被侵害之虞。而全部共有之业主,也有可能受到住改商行为的侵害,只不过影响的几率要较一部共有的业主低。因此,为防范共有权益受侵害计,也应当限制住改商的行为。

三、如何限制住宅商用

如上所述,住改商行为对区分所有人的共同利益有侵害之虞,因此必须对其进行限制。而如何进行限制,依照《物权法》第77条和《建筑物区分所有权解释》第10、11条的规定,则分为法律法规和管理规约的限制和利害关系人同意的条件。法律法规限定住改商的类型是什么?管理规约何以能够限制专有权的利用?利害关系人的范围是什么?是采一致决还是多数决?这都是有必要继续探究的问题。

(一)法律法规和管理规约之限制

住改商行为,本质上是对专有权的利用,而在此种利用过程中,存在着对共同利益侵害之虞。为防止住改商行为对共同利益之侵害,法律法规特设了一些禁止性规定,例如,2002年国务院颁布的《互联网上网服务营业场所管理条例》(国务院令363号)第9条规定:“中学、小学校园周围200米范围内和居民住宅楼(院)内不得设立互联网上网服务营业场所。”2006年国务院颁布的《娱乐场所管理条例》(国务院令458号)第7条:“娱乐场所不得设在下列地点:(一)居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内;(二)居民住宅区和学校、医院、机关周围……”法律法规的这些强行性规定可以归纳为以下几种形式的经营性用房不得设立在住宅小区:一是具有高度危险性的生产和销售行业,例如炸药、鞭炮等爆炸物资的生产和销售行业:二是可能造成巨大污染的经营性活动,包括听觉污染、嗅觉污染和视觉污染等,例如,KTV等娱乐活动通常释放出大量的噪音,严重影响业主的生活;三是严重违反作息规律的经营性活动,例如一些经常夜间作业的经营性活动,也不应被允许。

如上所述,法律法规对住改商行为的限制,主要是限制其经营类型。但是实践中住改商的经营类型远远不止法律法规所禁止的这几类。以北京市利用住宅设立的企业为例,从行业分布来看,包含了生产加工、商务办公、商业经营、休闲娱乐和教育培训等五大类别,具体形式包括服装厂,咨询公司、律师事务所、小超市、美容美发店、KTV、儿童乐园、补习班等。因此,法律法规的禁止性规定并不能涵盖住改商行为的所有类型。既然《物权法》对住改商行为采取的是相对禁止的态度,那么也不可能以法律的禁止性规定来限制一切住改商的种类。因此《物权法》将住改商行为的限制在某种程度上委诸于管理规约的规定。

管理规约为什么能够限制住改商的行为?颇值考量。如前所述,住改商本质上是对专有权的利用,而限制住改商则是对专有权的限制。管理规约能否对专有权进行限制?值得进一步探讨。管理规约是指依照全体业主就建筑物及附属设施的管理、使用及所有关系,以书面形式所订立的自治规则。管理规约体现了业主自治的精神,本质上属于业主自治协议。管理规约约定的事项,《物权法》并未进一步阐明,而依据《物权法》第76条关于业主自治范围的规定,其中第7项作为一个兜底条款,将业主共同决定的事项限于“有关共有和共用管理权利的其他重大事项”。依照此条的规定,管理规约原则上不能对专有权作出限制,但是依照体系解释的方法,《物权法》第77条在住改商行为之中作出了特殊规定,例外地允许管理规约对专有权进行限制,其原因何在?依照笔者上述的分析,应当有以下两点:第一,住改商行为虽是对专有权的行使,但是其行使对相邻关系有侵害之虞。如前所述,建筑物相邻关系不仅包括相邻使用关系、相邻损害方面关系,还包括不得随意改变专有部分的用途的相邻关系。而此部分的规定,在法定相邻关系中无法涵盖。因此,管理规约在此可以担当起重任,可以限制专有权人改变专有部分的用途,《物权法》的本意实质上是将此部分的权利委诸于业主自治。第二,住改商行为不仅仅涉及专有权的行使,基于专有权的特点,专有权在建筑区划内,与传统的所有权相比,实际上没有完全的独立性。专有部分之间具有整体性,这种整体性表现为专有部分与依附于专有部分的共有部分在一起形成了整体性的区分所有建筑,并以此为基础形成了一种新型的社会关系,且专有部分之间的相互依存具有永久性。通过连接专有部分的共有部分,这种依存较传统所有权之间更显紧密,而住宅改为商用的行为,会影响到共有部分的利用,而规制此部分的利用,依照《物权法》之规定,恰恰也是管理规约所涵盖的领域。

(二)利害关系人同意的条件细分

如前所述,法律法规对住改商行为的限制仅是限制了其中的一些经营类型,难免有疏漏之嫌,[来自wWw.LW5U.com]而管理规约对住改商的限制,原则上应当起到较好的作用。但从实践观之,管理规约对住改商行为的限制并未达成预期的效果。原因在于,目前区分所有建筑物的管理规约一般是由商品房住宅的开发商制定的,尽管法律要求应当于业主大会成立之后重新订立之。实践中重新订立管理规约的较少,开发商订立的临时管理规约中只在少部分高档住宅中有限制住改商的规定,此其一。其二,即便是业主大会成立之后订立的管理规约,由于管理规约的制定是采取多数决的形式.也不能完全涵盖少数有利害关系的业主反对住改商的需求。

因此,《物权法》第77条对于住改商行为除了法律法规和管理规约的限制之外,还附加上了需经利害关系人同意的条件。而关于利害关系人的范围,在《建筑物区分所有权解释》第11条中作出了界定,将利害关系人原则上限定为本栋楼的业主,本栋建筑物之外的业主,主张住改商行为与自己有利害关系的,应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。此范围的界定是否合理?是否全面涵盖了受住改商行为影响的状况?值得进一步探讨。

基于以上的分析,将利害关系人的范围限定在本栋楼的业主有其合理之处。首先,按照相邻关系受影响的范围,本栋楼的业主最为密切相关。在相邻使用和相邻损害方面之关系上,本栋楼的业主基于与住改商业主的专有部分之间的关联,其受影响程度是最大的。例如,住改商业主如果违规装修装饰、排放不可量物气体,对整栋楼的影响最为紧密。因此,本栋楼的业主最有权利限制本楼的业主改变专有部分的用途,而其他楼的业主,如果能够证明有可能受到住改商业主对相邻关系的侵害,也可以主张权利,限制住改商的行为。其次,从共有权利行使的角度,本栋楼的业主也是最密切相关的。原因在于,本栋楼的业主与住改商的业主在共有权利方面,属于一部共有业主。而一部共有较之全部共有而言,更为具体和直接,在所需费用的负担和产生收益的分配规则会产生影响。因此,应当赋予这部分业主更为强大的权利,来限制住改商的行为。当然,住改商行为所影响的相邻关系和共有权益并不仅仅限于本栋楼的业主,在建筑区划内,都有受到住改商行为影响的可能。但是这个范围不能过大,如果范围过大实际上是使得住改商不可能实现,成立对专有权的不当限制。因此,在本栋楼之外的业主,需要承担举证责任,需证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。

尚需考量的还有,利害关系人同意的条件适用一致决是否合适?在《建筑物区分所有权解释》的制定过程中,此问题引起广泛的讨论。业主自治是业主行使共有权及共同管理权的机制载体,依照《物权法》第76条的规定,有[来自wWw.lw5u.coM]关共有和共同管理的重大事项由业主共同决定,其表决适用“多数决”原则。值得注意的是,住改商是否属于有关共有和共同管理的重大事项?依照最高法院有关人士的理解,住改商并不是这个兜底条款所涵盖的事项。首先,从体系解释的角度,如果立法者有意将利害关系人的同意纳入业主自治范畴之内,完全可以将其单列一项直接规定在《物权法》第76条第1款中。例如建筑物及其附属设施的维修资金的使用事项已经为第76条第1款第5项所明定,但《物权法》第79条还是进行了“经业主共同决定”的重述。其次,采用“多数决原则”来解决“住改商”纠纷会使《物权法》第77条的立法目的难以实现。《物权法》第77条的立法目的,按照最高法院有关人士的理解,对“住改商行为”有明显的限制倾向,在价值取向上注重保护有利害关系业主的利益,要求业主“住改商”应当同时具备合法性、合规(约)性、合民意性。因此,如果采用在此问题上“多数决”原则,则极有可能会无视和牺牲少数异议业主的切身利益。而这部分业主有可能恰恰是受“住改商”困扰最深的群体。基于以上的理由,最高法院在《建筑物区分所有权解释》第10条中,否定了住改商业主以利害关系业主的多数同意的抗辩理由。

笔者认为,此点存在可以商榷之处。住宅商用本质上是对专有权的使用,而限制住改商,本意是在专有权的利用和业主共同利益的维护中寻找一个平衡点,“一致决”对住改商业主的影响太大,使得住改商的难度大大增加。在《建筑物区分所有权解释》的制定过程中,有观点将利害关系业主限定在同一楼层的业主。事实上,从相邻关系和共有权益受到影响的程度,与住改商业主在地理位置上紧邻的业主在受影响程度上与相对较远的业主也存在差别,即使他们在同一栋楼之内。因此,赋予紧邻业主一票否决权较为合适。但是相对于紧邻业主,其他利害关系业主的同意不能用一致决。因此笔者建议,对于住改商行为的同意,采纳多数决和紧邻住改商业主的相邻业主一票否决的制度比较合理。

四、结语

住宅商用对业主的共同利益,特别是对共同利益中的相邻关系和共有权益都有潜在的侵害之虞,因此必须设定条件来限制住改商的行为。但与此同时,在我国立法并未完全限制住宅商用的背景之下,对住改商行为的限制必须兼顾专有权人的利益和其他业主共同利益的维护之间的平衡。值得注意的是,法律法规不可能全面限制住改商行为的种类,管理规约也可能存在疏漏。因此,《物权法》设定的两个条件起到了很好的互补作用,对于利害关系人范围的理解,应当从相邻权益和共有权益受到侵害的角度,理解为什么《建筑物区分所有权解释》第11条将之原则限定在本楼业主的范围之内,而对于《建筑物区分所有权解释》第10条的规定,笔者则采不同见解,应当采纳多数决和紧邻住改商业主的相邻业主一票否决的制度比较合理。