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能源环境问题的外部性分析
发布时间:2018-02-08        浏览次数:22        返回列表

程 芳

【摘要】能源是一国经济之本,环境是人类生存之根,人类开发和利用能源的活动产生环境外部不经济,根本原因是人类的经济行为所致,市场失灵是破坏性经济行为存在的前提,政府失灵是破坏性经济行为存在的条件,法律空白是破坏性经济行为存在的温床。文章认为,从源头上解决环境外部不经济问题,需要市场机制引导、政府管制和法律规制三者统一协调,即通过宪法明确界定环境资源的权利;通过税收制度将环境成本内部化,通过能源政策法引导能源法律体系的构建,以推动绿色能源经济的实现。

【关键词】能源;环境问题;外部性;环境资源;路径

【作者简介】程芳,中南财经政法大学法学院2010级博士生,讲师,湖北武汉430073

【中图分类号】F407.2 【文献标识码】A 【文章编号1 1004- 4434(2013)06 - 0146 - 07

一、问题的提出

我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》将“发展环境”放在第一篇的第一章,第十一章又单列“推动能源生产和利用方式变革”一章,明确指出“十二五”期间要深入贯彻节约资源和保护环境基本国策,节约能源,降低温室气体排放强度,发展循环经济,推广低碳技术,调整优化能源结构,构建安全、稳定、经济、清洁的现代能源产业体系,以积极应对全球气候变化,促进经济社会发展与人口资源环境相协调。同时,2013年“两会”上对新能源补贴政策进行热点讨论,这表明,我国政府一是在政策导向上明确能源、经济与环境的协调发展,二是采取经济手段促进能源的清洁发展。众所周知,能源的开发利用给人类创造经济财富的同时,又以不同形式、不同程度影响着环境要素的构成和质量,换言之,能源活动产生的环境外部性问题威胁到人类的生存,环境、能源与经济三者如何协调发展是每个国家面临的现实问题。能源是一国经济之本,是国家经济的命脉和经济增长的核心,环境是人类生存之根,是人类健康之源,到底何轻何重?有学者认为环境保护固然重要,但没有经济力量的支撑如何保护?因此能源的供给安全是第一位的,在此基础上兼顾环境的保护。这是第一个争点,其二对协调能源发展与环境保护的关系的手段,有学者注重市场机制下能源资源的优化配置,有学者注重政府的能源政策导向,有学者认为“法律作为社会控制的手段”,应注重能源活动行为的法律规制。以上争点仁者见仁,智者见智,针对能源活动产生的环境外部性问题,本文拟从能源环境问题的嬗变来追根溯源,以经济学的视角切人提出可行的解决路径。

二、能源环境问题的外部性产生根由

能源环境问题的外部性,是能源开发与利用的行为对生态环境和他人的生存产生不利的影响,依经济学视角而言即是能源活动产生的环境外部性。从能源的开发与利用时期与方式来看,能源对环境外部性的影响并不是自能源开始使用出现的。“依能源的获得与利用方式不同,人类社会可以划分为三个时期:第一个时期是植物能源时期:第二个时期主要能量获得形式为化石能源(石油、天然气、煤炭)的化石能源时代,第三个时期是能量获得形式为化石能源与非化石能源并存的后化石能源时代”,不同时期,人类能源活动的类型不同,经济对能源的需求与人类利用能源的方式不同,能源环境安全问题的严重程度亦随之不同。

(一)植物能源时代:环境自净循环

公元1000年前人类主要依赖土地为依托,实现财富的创造与使用,这个时代的主要财富有粮食、棉花、植物油、蔬菜、麻、秸秆、林木等植物能源,因而称为植物能源时代。这个时代人类处于自给自足的农耕阶段,对能源的开发与利用仅仅围绕土地而展开,能源几乎全部依赖植物,即人类所依赖的能量是由太阳光转化的植物能源获得,获得与使用方式是一家一户的家庭协作方式,跨地区的经营活动很少,产品有限,人类与大自然形成紧密的依赖与被依赖关系,产品获得最大效应的使用,并有效地实现生态循环。

几千年的植物能源时代,一是由于人类经济水平低下,能源产品数量少;二是由于人类获取能源的方式简单,自种自用的家庭未对能源的能量方式进行质的转换;三是由于人口较少,对能源的需求量小。总之,在植物能源时代,人类开发和使用能源对于环境的影响很小,以太阳能量为核心的能源处于变化不大的平衡状态中,维持着正常的自然生态系统,即使有影响也是在环境生态循环的自净能力范围内,未对环境安全造成不利的影响。

(二)化石能源时代:环境破坏和污染

12世纪的晚期,煤作为燃料在英国开始使用。但由于英国贵族认为煤烟污染和腐化了空气,煤的使用没有在英国得到推广,相反受到了遏制。“1306年,英国国王爱德华一世颁布了禁止在伦敦使用露天燃煤炉具的法令,规定对燃煤者课以重罚并毁掉其熔炉”,这是世界上首个有关空气污染防治的法令,虽然这并不意味着人类已经注意到能源的利用对环境的影响,但这是世界上最早利用法律规制能源对环境的破坏。从1492年人类社会发现新大陆到大规模利用蒸汽机而展开的工业革命,意味着农耕时代向工业时代转折。工业革命的本质是一场能源革命,是化石能源取代植物能源成为人类社会创造财富的根本基础,这场能源革命包括煤炭能源时代和石油能源时代两个[来自WwW.lw5u.Com]阶段。15世纪开始,蒸汽机的发明促进交通、钢铁、电力行业的发展,整个世界经济连锁式地飞速发展,由于该阶段以煤为主要能源,又称为煤炭时代。

自产业革命以来,煤炭和石油等化石燃料的开发与利用急剧增长,20世纪以后,石油和天然气的生产与消费持续上升,石油于20世纪60年代首次超过煤炭,跃居一次能源的主导地位。人类大规模利用化石能源虽促进经济飞速发展,但对环境的污染与破坏也是史无前例的。

1.煤开发利用对环境的影响

(1)固体废弃物污染。开采和选煤的过程排出大量煤矸石和废石,在矿区,这些煤的固体废物占用土地广,且极易自燃和引起尘土飞扬和雨蚀,对矿区的环境造成严重污染。

(2)水体污染。煤炭在开采环节直接改变开采区的水文地质条件,如破坏地表水、地下水均衡系统,造成大面积疏干漏斗,地下水位下降或地下水资源逐步枯竭等。例如,山西每挖1吨煤损耗2.48吨水,每年因挖煤而损耗的水在10亿吨以上,采煤已造成2.0万km2的水循环系统受到严重干扰,占全省总面积的13%。另外,洗煤厂排出含硫、酚等有害污染物的黑水,煤矿废水量是采煤量的数倍,大量酸性废水排入河中,造成水污染。

(3)大气污染。煤炭开采对大气环境的影响主要包括粉尘污染、煤矿瓦斯排放,以及煤矸石自燃产生的大气污染等。煤矿开采中释放的矿井瓦斯是重要的温室气体排放源,其温室效应是二氧化碳的2l倍。2005年,中国煤矿瓦斯排放量达153.3亿立方米,折合1350万吨甲烷,约合2.84亿吨二氧化碳当量。煤矸石自燃产生大量二氧化硫、一氧化碳、二氧化碳,中国每年因为煤炭自燃排放到环境中的有害气体为20万—30万吨。

2.石油开发利用对环境的影响

(1)大气污染。油气挥发直接污染大气环境,表现为油气挥发物与其他有害气体被太阳紫外线照射后,发生物理化学反应,生成光化学烟雾,产生致癌物和温室效应,破坏臭氧层等。

(2)生态环境破坏。“地下油罐和输油管线腐蚀渗漏污染土壤和地下水源,不仅造成土壤盐碱化、毒化,导致土壤破坏和废毁,而且其有毒物能通过农作物尤其是地下水进入食物链系统,最终直接危害人类。”

(3)海洋污染。自石油开发利用以来,石油海上泄漏事故频发。泄漏的原油中含有不稳定的碳氢化合物,包括多环芳烃、苯系物等,进人人体会产生毒害作用甚至致癌。大量原油进入海域,会改变海域的化学环境,对海洋生态系统以及周边区域人类的生存环境和生计产生重大影响,而生态系统的恢复往往需要几年甚至几十年的时间。

(三)后化石能源时代:环境问题复杂化

由于化石能源的开发利用对环境的影响极大,在20世纪70年代世界经历了两次石油危机后,各国开始在能量使用形式上走向多样化,石油、煤炭所占比例缓慢下降,天然气的比例上升,同时,核能、风能、水力、地热等其他形式的新能源逐渐被开发和利用,形成了目前以化石燃料为主和可再生能源、新能源并存的能源结构格局。有统计数据表明.2007年世界一次能源消费总量中石油占35.6%、煤炭占28.6%、天然气占25.6%.非化石能源和可再生能源占12.0%。“中国全部非化石能源利用量约为2.83亿吨,非化石能源发电装机占全部发电装机的比例达到27.7%.在能源消费总量中占8.1%.比2005年提高3.4个百分点。”以上数据表明,后化石能源时代能源的消费仍以化石能源为主,非化石能源的比例小。

在后化石能源时代,能源的多结构使环境的污染和破坏更具复杂性,一是化石能源对环境的污染与破坏,如频繁出现生命要素损害的大气严重污染和雾霾天气:生命源泉枯竭的水污染和酸雨;温室效应和全球气候变异;生物资源衰退和大批动植物濒临灭绝;等等。二是非化石能源对环境的影响也较大,如太阳能光伏电池的制造过程中会产生大量的污染:生物质能发电时排放的氮氧化物含量也比较高:核事故的发生对环境酿成灾难性后果。可见,后化石能源时代人类的能源活动污染和破坏环境更严重,多种诱因导致的环境破坏与污染,相较于化石能源时代,更具有复杂性与破坏性。

(四)小结

综上所述,能源活动引发的环境外部性问题是有其存在的历史原因的,一方面,从宏观的经济发展角度分析,在植物能源时代,人类对能源的需求总量少,能源活动对环境的影响控制在环境生态系统内自我修复和平衡的范围内,但是随着经济的发展,人类经济的需求对能源的总量需求剧增,能源活动对自然环境污染与破坏的历史累积远远超过其自净的能力,环境的外部性问题凸显出来。另一方面,从微观主体的经济利益角度分析,环境外部性问题的产生,是能源活动主体为追求自身的经济利益,掠夺式地破坏不需要支付任何成本的环境资源,长期将环境作为经济增长的外在因素,排除在经济发展的生产要素体系之外,最终导致人类排放的废弃物已突破地域的局限,成为全球性的环境问题。

能源是人类社会经济发展的基础,但同时又污染人类的生存环境,给人类的生存带来威胁,一部分人在开发利用能源中受益,同时有一部分人因这受害,这种利益分配的不公根本原因何在?以下从经济学的视角加以分析。

三、能源环境问题的外部性经济学视角分析

前已述及,能源环境问题愈演愈烈,从经济学的角度来分析,是人类忽视甚至否定环境资源要素在经济运行中的重要作用,造成大肆无限度地利用与影响环境资源,以下具体分析。

(一)外部性理论

萨缪尔森和诺德豪斯从外部性的产生主体角度定义“外部性是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益情形”。兰德尔从外部性的接受主体角度认为,外部性是用来表示“当一个行动的某些效益或成本不在决策者考虑范围内所产生的一些低效率现象:即某些效益被给予,或某些成本被强加给没有参加这一决策的人”。以上外部性的观点,表明外部性问题会出现在生产领域,也会出现在消费领域,外部性影响的承受者可能是生产者,也可能是消费者。从外部性的发生主体来看,主体的行为可能对他人带来未获补偿的效用或产量的损失,也可能带来未付报酬的效用或产量的增加,前者即为负外部性,或称外部不经济,后者则为正外部性,或称外部经济。结合外部性影响的主体来分析,其产生的主要原因有三:一是资源产权缺乏界定:二是“交易成本”未将资源的所有生产要素纳入其内计算;三是政府(公共部门)的管理行为失灵。以下结合能源活动具体分析环境的外部性问题。

(二)环境外部不经济性分析

企业或消费者在能源活动中仅考虑能源的生产成本或消费成本[来自www.lW5u.Com],忽视环境的污染治理成本,导致环境资源作为公共产品被过度消耗,环境资源破坏严重,根本原因是未将能源活动引发的环境污染成本计人全体要素成本核算体系。换言之,“环境资源长期被作为零价格的公共财产无偿使用,导致能源生产与消费的私人边际成本与社会边际成本以及私人边际收益与社会边际收益的巨大差异,环境质量进一步降低”。这种因能源开发与利用的行为对生态环境和他人的生存产生不利的影响,即经济学视角下的环境外部不经济性。“外部性的危害实质是对环境资源的掠夺性过度使用,导致巨大的污染和生态破坏,从而造成恶性循环,危及现代人和后代人的生存。”能源的环境外部不经济性产生原因有三:

1.环境资源的权利归属不明

经济学意义上的“环境产权是指行为主体对某一环境资源拥有的所有、使用、占有、处分及收益等各种权利的集合。拥有一种环境资源的产权就是拥有这种资源使用的决策权和收益权,因此,环境产权涉及一系列影响资源利用的权利,完备的产权应该包括关于资源利用的所有权利”,是对环境资源所有权的规定,但是环境资源的类型较多,权利的性质亦不尽相同,用一个“产权”概念囊括所有的环境资源是不科学的,应视不同环境资源的特点而界定其权利的归属。

2.能源产品成本低价

能源对环境产生的外部不经济性包括两部分,一是开发、生产环节对环境的污染,如煤矿企业在开采煤和加工煤的过程中对环境的污染治理成本并未完全计算在生产成本之内;另一种是能源消费环节对环境的污染,“除了生产领域中产生的负外部效应外,消费行为也是负外部性产生的重要途径。一种消费品如果在消费过程中对环境产生了消极作用,而产品价格中只包括了通过市场机制形成的成本,不论是生产企业还是消费者都没有对使用过程中的这些副作用付出应有的代价,很必然就形成消费领域的不经济”。如交通工具使用者消费汽油或柴油后,排放的尾气对大气污染的治理成本未能全部纳入产品销售价格。两者对环境资源的破坏没有纳入产品成本,环境污染后既没有治理和修复的经费,无法确定责任主体。能源开发使用付出的成本小,所取得的收益大,目前能源价格中没有包含能源开发和使用过程中的环境污染和生态破坏成本。

3.政府能源管理行为失灵

能源是一国的经济核心,能源的供给安全直接涉及国家安全,政府部门为保障国家安全与经济安全,政策上偏重保护国家经济利益,将能源活动产生的环境问题置于次要地位,因此政府能源管理的失灵导致现行的“环境经济政策在实际应用中对促进环境资源的优化配置、推动企业污染、减少环境污染损失等方面发挥作用甚微。”如过低的税费标准过低、征收力度不够以及生态补偿政策建设滞后等原因,难以补偿能源活动造成的环境损失。

四、能源环境问题的外部性解决路径

日本经济学家植草益指出,如果经济运行中存在外部性等市场失灵问题,政府规制便具有潜在的可能性。法律是以权利和义务为内容的强制性、具有普遍约束力的社会行为规范,通过权利和义务规则的设定来预防和解决外部性。依植草益先生所言,能源环境问题的外部不经济性,根本原因是人类的经济行为所致,市场失灵是破坏性经济行为存在的前提,政府失灵是破坏性经济行为存在的条件,法律空白是破坏性经济行为存在的温床。因此,笔者认为要从源头上解决环境外部不经济问题,规制能源活动的不经济行为,必须市场机制引导、政府管制和法律规制三者统一协调,缺一不可,即通过市场、政府与法律三者有机协调才是合理解决环境外部性问题的可行之道。

(一)环境资源权:法律保护的基础

1970年《东京宣言》和1971年《人类环境宣言》明确提出公民享有在健康环境生活的权利,随之世界各国的法律和实务中都明确有公民享受健康环境的权利,并在各国宪法中以人权明确界定,如南斯拉夫、波兰、葡萄牙、智利、巴西、匈牙利等国在其宪法或环境保护基本法中确认了环境权:希腊、巴拿马、菲律宾、捷克斯洛伐克、泰国、瑞典等国则在宪法中体现了保护公民环境权的内容:日本和美国受理了以保护环境权为案由的案件,进行司法实践。据统计,“现在世界上约有30多个国家的宪法中明确规定公民享有环境权,规定普遍的、个人的权利与义务,国家的目标、义务及权力,资源所有权及相关义务,实现权利与履行义务”。如西班牙宪法第45条第一款规定,“所有人有权利享受适于人发展的环境,并有义务保护环境”。葡萄牙共和国宪法第九条规定:“国家的基本任务有保护自然环境与自然资源。”第六十六条规定:“任何人都有享有有益健康与生态平衡的人类生活环境的权利和保护这种生活环境的义务。”

以上各国宪法明确规定任何公民都有平等享有环境资源的权利,有履行保护环境资源的义务,权利行为主体对环境资源拥有所有权、使用权、收益权等等权利。依我国《环境保护法》的定义,“环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。此规定中的环境资源包括自然环境资源和人工环境资源,是一种广义的定义,因本文是以能源产生的环境问题为分析对象,因此探讨侧重于自然环境资源。自然环境资源分为独占性资源和公共性资源两大类,独占性资源是指土地、矿产、森林等具有财产意义的环境资源,其所有权、使用权、收益权和处分权均可明晰界分,而公共性环境资源则是指海洋、大气环境、水环境等难以分割的非财产意义上的环境资源,具有非排他性的特点,其所有权、使用权、收益权和处分权无法界分。

我国《物权法》规定,“矿藏、水流、海域、野生动植物资源,属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有,属于集体所有的除外。”《宪法》第九条仅规定,“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有”。我国法律明确规定了具有财产意义的独占性环境资源的归属,将其界定为全民所有或集体所有,而公共性环境资源的权利归属未有明确,我国现有法律对公共环境资源权利的规范尚属空白,仅从环境要素的构成对资源的归属作了罗列式的规定,并未进行类型化.也未从公民享有的生存权、健康权等人权角度界定公民的环境资源权利,因此遗漏了公共环境资源的权利归属,造成能源开发利用者对环境资源的滥用。

因此,笔者建议我国的宪法应明确规定不同类型环境资源的权利归属,如规定环境资源的所有权归全民所有,由国家或政府代理行使所有者的权利。

(二)能源税收制度:环境成本内部化

环境成本内部化是针对环境外部性的特点,将破坏环境的外部成本内化到相关市场主体(包括企业、消费者和政府)身上,实质上给环境资源定价,将环境资源纳入生产要素,并计人产品成本中加以考虑,由开发使用能源和破坏环境资源的主体来承担,这样生产者和消费者在决策时把环境污染治理的外部成本考虑进去,将其开发与消费的行为调整到成本最小的状态。环境成本内部化的核心是“污染者付费原则”,能源生产者和消费者,即是环境资源的破坏与污染者,他们必须为环境的外部性行为支付出对价的成本,与其生产和消费损害环境的程度一致。目前大部分发达国家采用税收手段将外部成本内部化,意图从源头上控制能源引发的外部不经济问题。如瑞典有一套完整健全的税收体系,其能源税的类别包含:石油以外燃料的能源税及碳税、石油的能源税及碳税、电力的能源税、车辆税、天然沙砾税(Natu-ralgravel tax)、减少及储藏核废料税(Tax for re-duction and storage of nuclear waste)、核能税、硫税以及废弃物税。荷兰征收的第一个能源税为一般燃料税,征收的对象是所有的化石燃料:1996年,荷兰开始征收管制能源税,征税的对象包含天然气与电力,该税的征收是针对每个能源使用者的能源消费量征税,目的是诱导消费者改变对污染产品的消费行为,并使能源的使用效率化。其征收的能源税种还包括汽车登记税、石油税、矿油货物税(包含柴油、重燃油、轻燃油以及液态石油)、车辆税、石油原料税、重型卡车税、废弃物税等。美国从1971年国会第一次提出对排放硫化物征税的议案起至今,美国已形成一套相对完善的环境税制度。法国2001年开始实施碳税,环境税中的95%的收放来自于能源和交通部门。英国2000年公布了“气候变化计划”,制定了一系列政策和措施以提高能源效率,并征收气候变化税。2001年征收碳税。

以上各国能源税的特点,一是将商品税与环境税结合起来,针对不同的能源种类征税,二是针对不同的能源消费行为征税,将消费税与环境税结合起来。国外能源税开征目的侧重对环境污染的规制,承担着抑制环境污染、促进资源节约利用的主要功能,并取得了较好的预期效果,这是值得我国借鉴的。

我国至今尚未单独征收能源税,在我国现行商品税条例规定应征税货物项目商品税中,具有环保取向的包含油气类以及车辆类之税收。然而,在现行税种的征收仍以增加政府财政收入为主,环境保护的目的或为附随目的或仅为反射效益,仅在其他税种内对不同能源的使用与消费征收税,征收的目的并非侧重环境保护,难以形成合力对能源和环境问题发挥系统的调控作用。

(三)能源政策法:绿色能源的实现

受功利主义经济观支配,“传统能源政策及法律忽视能源生产和消费活动的环境外部不经济性,关注能源供应的安全及能源利用的效率,能源开发利用过程中的环境保护责任缺位。”同时,现有的环境保护法律只是消极治理能源开发利用造成的污染,是一种事后救济模式,并不能从源头上解决能源开发利用造成的环境污染和破坏。能源的负外部性是一个经济主体在行使其权利时将本应该由自己承担的义务施加给其他经济主体,实质是“行为主体不适当履行自己的义务或权利,造成了外部相关主体的负面效应,造成了其利益的损失。按照法律的一般权利义务规则,行为主体有义务停止侵害,给予赔偿或以其他方式给予外部补偿”。法律规范能源活动主体的行为是解决环境不经济性问题的一个重要手段,但是必须是在政府的政策正确引导下。世界发达国家纷纷以政策为导向、法律为手段、经济为载体推动绿色能源的发展。

如美国2003年通过《能源税收激励法》,规定生物能设备发电享有免税待遇,可替代能源机动车辆免税等等,2005年颁布《能源政策法》,鼓励开发非传统碳氢化合物能源,对混合动力交通工具旅行税收优惠等.2007年通过《能源独立和安全法》,第一次立法要求发展生物质柴油燃料等等,2009年通过《复苏与再投资法案》,规划可再生、可替代能源方面的投入在未来10年将达到1500亿美元等等,2009年参议院通过《美国清洁能源与安全法》,规定2020年各州电力供应中15%以上须来自可再生能源等等。

日本1974年通过“新能源开发计划”,即阳光计划.1978年通过节能技术开发计划,开发能源有效利用技术,推进以燃料电池发电技术等大型节能技术为中心的技术开发,1980年通过《替代石油能源法》,设立新能源和产业技术开发机构,大力扶植实用化新能源技术的研发和运用,1997年通过《促进新能源利用特别措施法》,大力发展风力、太阳能、燃料电池发电等新能源与可再生能源,2006年通过《新国家能源战略》,支持新能源产业自主发展等。

丹麦的能源供应和利用的环境影响日益受到关注,并构成了丹麦能源法律政策的组成部分。在法国,环境影响评价的法律程序适用于所有能源设施。《1996年清洁空气与能源合理利用法案》要求每一地区的行政长官必须准备一份界定特定敏感区域的空气质量目标的地区计划。

综上所述,国外能源安全立法重视能源开发利用与环境保护相协调,并注重将传统的命令控制手段同市场手段结合起来。

在我国,能源立法对环境问题的规制存在一些问题:一是对能源产生的环境问题形成了过分倚重政策调整、忽视法律调整的现状,即便有一些能源部门法,也是产业经济的发展为主,兼顾环境保护的规定在能源部门法中反映较少。《煤炭法》更多关注的是煤炭安全生产和合法经营的问题,对煤炭生产的可持续发展、生态破坏和环境污染如何处理、补偿则没有规定。二是中国能源环境法律法规体系尚不完善,能源基本法缺位。我国《能源法》自2005年纳入全国人大立法计划,但至今仍没有出台。在环境保护某些领域还存在法律法规和政策上的空白,如对破坏生态环境的采矿业的生态保护和恢复的有关规定,对海洋石油开采业的污染排放和海洋生态环境保护的有关规定等。三是能源单行法的规定侧重能源结构的调整,促进可再生能源的发展,但并未侧重环境污染与破坏的预防保护。

笔者认为,我国应借鉴发达国家在能源环境立法方面的经验,应倚重我国“十二五”规划的内容,制定以能源基本法为核心,其他单行法和配套法规相结合的金字塔式的法律体系,同时对节能与减排作出立法规定,结合政府政策的导向调整能源结构,优化能源的市场资源配置。