返回主站|会员中心|保存桌面|手机浏览

《学术论坛》杂志

杂志等级
    期刊级别:CSSCI南大核心期刊 收录期刊:CSSCI 南大核心期刊(中文社会科学引文索引)(含扩展版) 万方收录(中) 上海图书馆馆...
本刊往期
站内搜索
 
友情链接
  • 暂无链接
首页 > 杂志论文 > 我国农业利益的竞争法保护路径探析——兼谈反垄断法农业适用除外制度之改进
杂志文章正文
我国农业利益的竞争法保护路径探析——兼谈反垄断法农业适用除外制度之改进
发布时间:2018-02-08        浏览次数:21        返回列表

陈 兵

【摘要】解决好“三农”问题,维护农业利益的合理增长是当下党和国家各项工作开展的基点之一。近年来,基本农产品价格上涨过高过快引起了社会各界的广泛关注,其频发的原因,除正常的国内外经济大势的影响外,农业市场自身经济秩序的损害亦是其重要推手。结合我国农业产业法与市场竞争法实施的现状,认为目前农业经济领域竞争机制运行的不畅,具体呈现为农业领域竞争文化的先天不足和农业领域竞争法实施的不充分,构成了农业市场经济秩序损害的主要机制因素。为此,建议结合农业经济发展的特殊性,有针对地培育广大农业从业者对竞争机制的认知能力,提升其参与竞争的综合实力;同时,优化农业领域竞争法律法规的适用,认真反思反垄断法农业适用除外制度适用的现实性和可操作性,以此构建我国农业利益的竞争法保护路径。

【关键词】农业利益;农业市场经济秩序;竞争法路径;反垄断法农业适用除外制度

【作者简介】陈兵,吉林大学法学院副教授,硕士研究生导师,法学博士,吉林大学理论经济学博士后,吉林长春130012

【中图分类号】D922.4 【文献标识码】A 【文章编号】1004- 4434(2013)06 - 0100 - 07

中国共产党十八大报告指出,解决好“农业、农村、农民”问题是全党工作重中之重。要加大强农惠农富农政策力度,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。加快发展现代农业,增强农业综合生产能力。坚持和完善农村基本经营制度,构建集约化、专业化、组织化、社会化、现代化相结合的新型农业经营体系。为建成社会主义现代化农业、农村,提高农业生产效率,改善经济发展结构,提升农业产业国际市场竞争力,增加农民收入而努力奋斗。从法律知识界使命出发,笔者认为有必要高度重视并深入研究,目前农业经济发展过程中各类涉及农业经济法律适用的问题,以此为切入点通过比较分析其他国家或地区农业经济发展过程中相似问题的处理方式与历史经验,有选择地提出我国可资借鉴的方案。

鉴于此,笔者以2012年各大媒体争相报道的五常大米事件为引,认为大米作为我国民众最基本的生活物质,其市场价格关乎民生大计,非正常的交易价格的出现值得高度警惕,其成因有待深入探析。尤其是从竞争经济运行的维度而言,商品价格非正常波动的因由之一必为该商品市场竞争秩序的扭曲,该竞争秩序的扭曲首当其冲则反映在该商品的交易价格上。以此为逻辑起点,解读我国农业市场经济发展中的[来自wwW.lw5u.Com]竞争问题,探求我国农业利益的竞争法保护路径。

一、从五常大米事件看农业市场经济秩序

回顾五常大米事件,无论是时事评论员、专家学者抑或一般民众大多认为农民和消费者是该事件的受害者。理由很简单,“出大力的不挣钱,花大钱的不满意”。在整个大米产业链中,农民与消费者,都面临着付出与收益极不合理的情况。农民种植大米付出辛勤劳动,但收入甚微;消费者花费高于一般大米几十倍甚或近百倍的价格所购得的“天价米”,并非物有所值,其“天价”并不缘于“高品质”。

作为一种共识,当竞争成为社会运行的正常样态时,任何形式的市场,实际上已成为社会秩序的重要组成部分,对市场的损害无疑会破坏社会秩序的整体性与有效性,影响到存在于这一秩序中的每一个体。前述事件,表面上看是米业市场利益分配不公的问题,深入观察发现其中折射出农业经济领域交易秩序受到了破坏。在此交易环境下,垄断、不正当限制交易、不公正交易等违法竞争行为都有可能发生,届时受到损失的就不仅是农民和消费者,即便是获利巨大的大米加工企业也会受到损失。

企业作为经营者,追逐利益是本性使然,虽然其需要承担相应的社会责任,但是在一个缺乏有效竞争监管秩序的环境下,要求经营者自身通过高度自律来实现良好的市场经济秩序,维持公平的市场交易是不现实的,这一要求通常会与其本性相冲突。目前我国经营者中普遍存在的投机文化与我们一直鼓励建立的现代企业家精神的核心品质之冒险理念间的合理边界,在实践中有时难以界分,为此需要建构一种合理的外部性竞争机制,通过及时有效、专业合理的竞争监管来实现有序市场交易。因此,结合我国农业产业发展现实,合理高效地构建农业市场竞争法律机制已成为摆在我国法律知识界面前的重要任务,农业利益的竞争法保护路径亟待建立——包括竞争价值认识和竞争制度适用两方面。

可以说,任何经济活动都离不开自由公平的市场竞争机制,农业经济发展亦不例外。为了保障各种市场经济活动有序展开,充分发挥自由公平的市场竞争机制的作用,国家不仅出台了反不正当竞争法、反垄断法等基础性竞争法律制度,建立和完善各级竞争执法机构,而且还从人们对竞争的态度、观念或评价等非正式制度的范畴来营造竞争文化,试图通过这两方面的相互配合,推动自由公平的市场竞争机制的良好运行。然而,由于我国市场经济竞争文化的先天不足,市场竞争法制建设起步较晚,尤其是在农业经济发展领域,长期的分散经营,缺少商业化、组织化的经营模式,经营者竞争意识弱,议价能力差,相关市场竞争规范及其操作能力严重不足,导致了农业市场竞争法律机制运行的困难,通过竞争法保护农业利益的效果明显弱于其他法律制度,如农业法、土地法、物权法等。然而,作为规制市场经济活动的基本法——以反垄断法为首的竞争法——在农业现代化和市场化进程中,理应对维护和提升农业利益发挥不可替代的更大作用,这样即对法律知识界提出新的要求,加大理论研究的力度,从竞争价值认知到竞争制度建设两方面回顾和梳理我国农业经济发展的历史与现状,以此为据提出相应方案。

二、培育对农业经济领域的竞争认知能力

2012年五常大米事件的发生并不是一个偶然的、孤立的事件,其影响也不是短暂的、小范围的,其涉及的利益群体亦非单纯的农民和消费者,其反映了我国农业经济领域现存的市场竞争文化和经济制度惯性在面临现实需求时的一种惰性与尴尬。可以说,在现阶段社会经济转型的关键期,该类事件的发生有其必然性,其影响是长远的,所损害的是整个社会在享受市场有效竞争时所带来的利益。在很大程度上,反映了我们在农业经济领域对有效竞争价值认知的不足。事实上,从现有研究数据看,以“农业产业”和“市场竞争”为主题词,刊载于核心期刊上的论文仅十余篇,其中没有属于法学研究范畴的成果。虽然近十年来(2004-2012年),中共中央连续以中央一号文件的形式明确指出“三农”问题的重要性,学界也由此涌现了大量关于“三农”问题的研究成果,但是从市场规制法与农业产业发展法等经济法学视角观察“三农”问题的相对较少。这在一定程度上制约了将农业利益的法律保护纳入法治经济体系下予以考虑的理论思考,不利于改善农业利益保障主要靠行政手段的局面,亦不利于在农业经济领域内推进竞争法的实施。

从主观认知的角度讲,在农业经济领域内推进竞争法制的良好运行,有赖于对农业经济参与者整体竞争意识、竞争观念等竞争价值认知能力的提升。而实际情况是,我国传统上“和合”文化对竞争理念的排斥和古代重农抑商经济政策对商业文化的抑制,造成了我国对竞争价值认识的不足,而且也缺少培养市场经济竞争观念的社会土壤,致使当下在大力推进市场竞争、依法规范市场竞争活动的过程中,即便有与国际接轨的竞争法律制度也会因缺乏相应的认知能力而实施困难。

提升竞争认知能力,实际上就是要向公众阐述竞争的社会价值及竞争对经济、政治、文化进步的贡献,要揭示垄断的危害,强调保护竞争的重要意义,最终使自由、公平竞争理念深入人心。在这一过程会涉及多方因素的综合作用,包括从消费者的观念、经营者的行为到政府监管部门的职能定位,从市场经济主体交流的思维方式、商业交易规则的理解运用到经济法律的颁布实施,经济运行的每一个环节都在潜移默化地作用于竞争文化的形成,其重要影响则表现为,作为职能转变中的政府部门,应当注重找准竞争监管者和维护者的角色:作为市场竞争的主要参与者,则应当主动承担市场自由公平竞争的压力及其后果,注重自身的竞争能力建设;作为承托市场的广大消费者,则要努力去争取市场竞争最终给自己所带来的利益,从利益最大化中认识、加强对市场竞争的理解闱。最终通过竞争监管者、市场经营者以及消费者的认识与行为推动竞争文化的传播和发展。具体到我国农业经济发展领域,竞争认知能力的培育则更重要,也更困难。

第一,从我国农业经济长期以来的运营模式看,分散的、非组织化的生产经营活动,造成农业生产者议价能力低,商业意识淡薄。与此相对,政府对农业经济发展的政策管制型调控,以及计划经济体制下农业运行的惯性,导致了农业生产者市场竞争惰性的滋生,客观上限制了农业经济参与者对市场竞争法律机制功能的认知能力。

譬如,近些年来,就出现了外国资本和竞争者对我国农产品生产和加工业的注资和收购。这一方面是经济全球化与竞争国际化发展的趋势,形成“你中有我,我中有你”的局面:另一方面也反映了我国农产经济参与者竞争意识差——包括竞争防卫和竞争进取——竞争能力弱,对竞争价值关注不够等弱势现象。

第二,从我国农村地区享有的文化、教育资源和农业生产者的综合素质看,在农业领域,短时间内培育和提升从业者对竞争观念、竞争价值及竞争评价的理解与认知水平困难重重。

改革开放以来,学术界特别是法学界在推动竞争法制建设,传播竞争文化方面起了很大的作用,取得了巨大成绩。但与此同时,由于我国地域广袤,人口众多,地区经济发展不平衡,城乡建设水平差别大,文化、教育、宣传资源投放不均等自然与社会原因,导致在广大农村地区和农民群体中对现代法治理念和先进文化的传播与培育效果不理想,加上传统的农村治理模式,相对封闭环境下的熟人乡里情结和村落结构,致使农业生产者对竞争性生产、生活方式的懈怠和不渴望,对商业性、竞争性信息的不敏感和忽略等现象广泛存在,这些都为现阶段在农业领域内培育和传播竞争文化设置了诸多障碍。

面对以上现实,社会各界必须积极行动起来从增强农业经济法律理论研究,推动各级政府积极参与农业经济法律问题帮扶,加大农村法治经济理念与知识的宣传投入等诸方面,综合、立体地建立农业经济法律知识传播和市场竞争认知能力培育体系,为农业利益的竞争法维护奠定广泛且较为成熟的认知基础,营造竞争法在广大农村实施所需的地方智识环境,

三、优化农业经济领域的竞争法律适用

人类行为的发生通常是主观意识在客观世界的一种表达,即一种有意识的行为,或称为社会行为,当然也存在某些无意识的,或称为生理行为,这类行为实质上无异于其他生命体的类似行为,只不过人类在达成生理行为实现的目的上,由于社会行为的参与表现出文明的形式,或者有选择地帮助生理行为之目的的实现。在这一过程中,人的生理行为与社会行为往往发生了形式上的混同,致使我们通常认为人的行为都是有意识的。换言之,有意识和无意识的行为之分野,构成了区别人类社会共同体与其他生命共同体的基础。这一区分反映在对法的认识上,则呈现出入定法与自然法则的差别。前者适用于整个人类社会,后者适于世间万物,包括自然界与社会体;前者应时应势而异,可以变化,后者反映万物基本法则,亘古不变。换言之,就调控人类社会的法律渊源言,其既可源自人定法亦可来源自然法则,法所调控的范围包括人类的所有行为,无论其是否有意识,法构成了人类行为的发生路径与判定标准,由此而形成了法治国家。循此思路,观察人类行为与法的关系发现,在法治国家里,法构成了人们行为展开的进路,即在有法律规定的情况下,无论人们的行为是有意识抑或无意识,都会沿着既定的法律规定的模式进行,由此逐渐形成一种法治路径依赖。在这一法治路径形成的过程中,主观认知与客观实践密不可分。以此为逻辑展开,在探析我国农业利益的竞争法保护路径时,除论述农业经济领域竞争认知能力的现状及其解决方案外,还有必要讨论在农业经济领域实际的竞争法律适用。

(一)农业经济领域出现竞争法与农业法适用的盲区

从目前媒体报道和法律实施情况看,关系国计民生的重要产业,如银行业、石油业、铁路业、电信业、航空业等都受到了不同程度的竞争法制的挑战和竞争执法部门的监管,但就农业发展中的无序竞争现象言,由于《反垄断法》第五十六条采用了农业适用除外规定,加之农业产业长期依靠政策调控的规管模式,导致对发生在农业领域的竞争活动的规范和监管相对反应迟缓。基于此,笔者初步推断五常大米事件这类农产品非正常高价的现象的出现,可能是由于农业法与反垄断法农业适用除外规定之间的关联出现漏洞所致。

为了准确地解读五常大米事件,需明确以下两点:其一,基于市场经济条件下农业的脆弱性,现代农业法的目的主要是运用法律对农业加以扶持,是国家对农业和农村经济的干预、管理及调控,属于产业法范畴;其二,农业经济作为市场经济的一个重要组成部分,其必然存在基于市场竞争的普遍性而出现的农业竞争行为或结构,需要接受竞争法的规制。

立基此两点,通过农业法来规制农业经济中发生的竞争行为,其本身就具有一定风险,因为产业法的目标在本质上是实现整个产业的增长。至于产业内部是否达成一种自由公平的竞争秩序,以及这种竞争秩序存在时,给社会大众带来的利益,并不是产业法的终极关怀和核心价值目标,甚至在产业利益与竞争利益发生冲突时,产业法会自然地偏向前者。因此,对农业经济领域的竞争监管,应交由综合性竞争法律或者是体现产业特征的专门性竞争法律来完成,以此来保障农业经济领域市场竞争的价值。

在五常大米事件中,一方面,我国现行农业法中缺乏行之有效、系统地规制农业经济竞争问题的规定,行政监管与执法面临着制度规范与操作经验两方面的不足;另一方面,反垄断法对农业领域特定行为——五常大米事件中,大米企业协同收购和定价的做法就属其中——采适用除外规定,但是对“农业生产者”、“农村经济组织”以及“农产品”等关键词,没有作明确规定,这导致了对大米企业、大米协会身份认定上的困难。在这种情势下,一方面现有农业法对该事件应处不力;另一方面,反垄断法适用除外制度还有待进一步明确,在两者共同的作用下,最终导致了法律盲区的出现。

(二)有效防止法律盲区——细化反垄断法农业适用除外制度

如前述,可以认为目前农业经济领域竞争活动法律规制盲区的出现,很大程度上是由于我国反垄断法农业适用除外制度的不明确,致使未能对发生在农业经济领域的市场竞争行为的合法性给予及时有效准确的评价,为此有必要进一步讨论我国反垄断法农业适用除外制度的具体适用,以确保农业产业利益与竞争利益的共存,实现产业政策与竞争政策的共赢。

反垄断法农业适用除外制度规定在我国《反垄断法》第五十六条中,是指对农业领域特定主体之特定行为的适用除外制度的规定。与该制度相似的,也是我们经常讨论两者间区别的是反垄断法豁免制度。国内多数学者认为,前者指特定经济领域不受反垄断法调整,即使它表面上符合垄断行为的构成要件;后者则有“网开一面”的意思,指在形式上符合反垄断法禁止的行为,由于符合免责规定而不课以法律责任。这一识别过程,通常是从经济效果上对限制竞争行为的利弊予以比较,当利大于弊时,将免除其反垄断法上的违法责任。在具体适用这两项制度时,前者在法律明确规定之后,无需任何机关许可;后者则需向特别机关申报并获得批准。总体而言,两者有共同的地方,如都属于合法垄断,但是也存在差异,如反垄断法对两者的规制方式、两者的适用对象以及发展趋势等方面。但也有部分学者认为,两者只是表述上的不同,适用除外制度也称豁免制度,都是指排除适用反垄断法的情形。

从其他国家和地区的立法与法律适用经验看,具体到本文讨论的农业问题,也持不予区分两者的意见。如美国,在1914年《克莱顿法》第六条中使用的是“除外(exempts from)”,1956年“美国诉马里兰牛奶生产者合作社”案中使用的却是“豁免(immune from)”,两者时有互换,没有严格区分。在欧盟,欧共体条约第三十六条明确规定“竞争规则适用于农场品[来自WwW.lw5u.cOm]贸易或(和)生产”,第三十七条第二、三款进一步规定,竞争规则适用的程度由理事会决定,理事会享有广泛的自由裁量权,通过考虑共同体农业政策的目标并将其作为标准,来建立适宜于农业部门的竞争规则。在1962年理事会制定的第二十六号规则中,规定了适用于农产品贸易或(和)生产的竞争规则,其中第二条第一款设定了两种适用例外的情况,包括“属于构成某一成员国国内市场的一个不可分的部分”或“为了达致共同体条约第三十三所设定的共同体农业政策的目标所必需”而从事的行为。在实际适用中,出现了许多关于农产品协定是否适用竞争规则的案件,虽然规定了例外情况,但是理事会授权适用例外的案件非常少。事实上,在欧盟竞争法适用上“例外”与“豁免”并没有明确的区分,当局所主张的原则是竞争规则适用于经济活动的所有领域,只不过有些经济部门依法享有一定的特殊对待,而且这种特殊待遇是需要依法申请并经严格审查,方可获得的。与我国学者理解的“除外”不同——只要法律规定的“除外”情形出现,就无需任何机关许可。从这个意义上讲,欧盟竞争法的适用中没有“除外”,只有“豁免”。

在日本,有“创设的适用除外”和“确认的适用除外”之分,前者指对于违反了禁止垄断法之规定的行为基于个别政策的考虑而设置的特别规定,是明示了不适用整个禁止垄断法或构成违法的相应规定的除外制度:后者指对于本来就不违反禁止反垄断法诸规定的行为,为提醒注意而明示不予以适用的制度。当我们结合日本适用除外制度的发展过程看,该制度大多数都是1945年到1955年期间,以保护、培养日本的产业、强化其国际竞争力的安定、强化企业的经营活动并使之合理化等为目的设置的,如许可不景气卡特尔等。进入20世纪80年代,日本成为经济大国,其禁止垄断法的适用除外制度,遭到了来自其他国家的批评,认为该制度妨害了国外竞争者的进入,妨害了日本经济的开放性和形成开放的竞争秩序,遂缩小了许多适用除外制度。基于此,可以认为日本的适用除外制度实际上涵括了我国反垄断法上的适用除外和豁免两项制度,其中基于个别政策考虑而设置的“创设的适用除外”类似于我们的适用除外,即明示不适用整个反垄断法,如基于产业发展政策考虑将某一产业适用除外:本来就不违反禁止垄断法的规定的“确认的适用除外”类似于我们的豁免规定,即反垄断法明确规定其不予处罚,如危机或不景气卡特尔。

具体到日本禁止垄断法对农业合作社——以农业者为社员的合作社——适用除外的解释,《禁止垄断法》第二十二条规定:对于以上小规模事业者或者消费者的相互扶助为目的的合作社的行为《禁止垄断法》适用除外。从这一规定看,日本对农业合作社的适用除外属于“创设的适用除外”,与我国《反垄断法》第五十六条的规定相似。但是,日本禁止垄断法第二十二条但书部分规定:对合作社之行为的适用除外,“当使用了不公正的交易方法的时候或者由于实质性地限制了一定的交易领域内的竞争而将会不当提高对价的场合,则不在此限”。也就是说,当但书所指的情况出现时,就要适用禁止反垄断法。这一但书实质上将日本禁止垄断法上的适用除外制度与我国《反垄断法》第五十六条的适用相区分,附加了需要经过特定机关的审查方可获批的这一实质性的独立要件。从这一层面上言.日本禁止垄断法所规定的“创设的适用除外”与我国反垄断法上的适用除外制度也不尽相同。

综上,无论是美国反托拉斯法、欧盟竞争法还是日本禁止垄断法,作为世界上主要的并且对我国反垄断法生成与发展具有重要影响的竞争法律制度,对适用除外和豁免制度的适用都没有作严格意义上的区分。

在五常大米事件中出现的有关大米收购、销售的问题,是否适用反垄断法农业适用除外制度?具体认定需要对第五十六条中“农业生产者”、“农村经济组织”,以及“联合或协调行为”等关键词作合理性与合法性解释,以确定是否采用适用除外条款。在此,笔者引申开来的是如果在解释上符合了第五十六条规定,该如何看待?必须承认,从国际竞争法立法与执法的经验看,我国《反垄断法》第五十六条规定过于简单,甚或有些草率抑或无奈,轻易地就将反垄断法作为市场经济基本法所拥有的对经济活动的规制权予以部分放弃。从一定程度上言,该规定可以解读为是产业利益对竞争利益的挤压,是竞争法律政策对产业发展政策的让步。或许这一选择,在我国当下有特殊的价值和意义。但是,从长远和可持续发展的维度言,此规定仅为权宜之计。

在经济领域放松规管主义(regdatory)的影响下,越来越多的以往属于政府保护的行业(产业)已经放开,各国和地区反垄断法适用除外制度的范围不断缩少。在国际大趋势面前,结合我国经济发展的现实和中长期目标,我们应该推动有步骤地调整政府规管经济活动方式和程度的改革,真正做到“有所为,有所不为”。从这个意义上讲,可考虑在条件成熟时,修改反垄断法,取消农业适用除外制度。或者借鉴日本《禁止垄断法》第二十二条但书部分的设计,附条件的适用除外制度,抑或借鉴欧盟竞争法原则,赋予竞争法执行机关规制所有经济活动的权力,只是在某些产业,如农业产业加以特殊对待。无论选择日本设计或考虑欧盟模式抑或美国做法,笔者建议都应该加强对农业经济领域竞争活动的监管与执法。只有这样才能让农业发展回归自由竞争的现实场合,在竞争中成长,应对已经发生的和将要发生的激烈的国际农业经济领域的竞争,真正实现竞争法对农业利益的长远保护。

当然,考虑到农业生产经营活动的特殊性,以及现阶段我国农业经济发展的欠发达现况,在合理条件下,通过利弊权衡,给予特定行为反垄断法豁免的待遇是可以的,也符合国际通例。这样做可能与选择适用除外制度的效果类似,但是其制度价值和实践意义却不一样,其有利于加强对农业经济领域竞争活动的全面监管,避免法律盲区的出现,其最直接的效果就是弥合竞争法与农业法在法律适用衔接上的不足。那是否暗示取消反垄断法农业适用除外制度?

需要强调指出,我国《反垄断法》施行时间不长,目前进行立法修改的时机尚不成熟,有些问题仍待实践进一步显现。立法修改的社会重要性与经济成本不亚于新法制定,所以目前通过删除第五十六条来赋予竞争法规制农业经济领域竞争活动的做法暂不可行。建议充分调研,制定农业经济领域竞争法适用指南,解释第五十六条的立法目的和具体适用标准,设定附加条件,以此来调整第五十六条的实施方向,弥补立法内容过于简单的不足。与此同时,加大农业经济领域内的竞争意识、竞争观念等竞争价值认知能力的培养力度,从主观认知和客观适用两个方面人手,逐渐建设和完善农业利益的竞争法保护路径。