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我国高校债务风险的控制研究
发布时间:2018-02-08        浏览次数:19        返回列表

祝华凤

【摘要】债务危机是当前我国高校普遍存在和亟需解决的难题,高校急速发展的社会需求与高校投融资体制不适应、高校法人主体与债务责任缺失、高校建设政绩评价体系与财务风险管理制度缺陷并存的矛盾是导致高校负债的主要根源。解决高校债务危机的关键在于:转变办学理念,完善高校科学发展规划;明确责任主体,优化财政对高校债务的偿还扶持制度,拓宽高校收入渠道,增强高校自主偿债能力。

【关键词】债务危机;高校;控制;化解

【作者简介】祝华凤,滁州学院讲师,硕士,安徽滁州239000

【中图分类号】F810.5 【文献[来自www.lw5U.com]标识码】A 【文章编号】1004- 4434(2013)06 - 0166 - 04

随着高校扩招政策的深化和高校学生人数的不断增多,我国高校的建设规模持续膨胀进而产生了严重的债务危机。沉重的负债压力已经在不同程度上影响了高校教学、行政等工作的正常开展,加强债务风险防范,化解债务危机成为了社会舆论关注的焦点和高校科学发展亟需解决的重要问题。本文拟通过分析高校债务现状、债务形成的原因,提出相应的解决建议,以期为解决好高校的债务问题提供启发和参考。

一、债务危机掣肘我国高校的科学发展

高校债务危机是近年来学术界和社会舆论关注的焦点,也是我国高校科学发展面临的共性问题和重要瓶颈之一。根据《2007年中国教育蓝皮书》数据显示,截至2006年,中国高校债务总额达到了4500亿—5000亿元,而2008年,中国仅公立高校的贷款总额就达到了4500亿~5000亿元。如果按照年平均6.5%的利率计算,全国公立高校每年需要偿还高达300多亿元的贷款利息,如果考虑利率上调因素,高校还贷成本将更高。另外,据有关调查数据统计.2008年我国吉林大学等全国贷款前十名的高校债务总额就达到了162亿元。很显然,面对如此巨大的债务规模,仅仅依靠高校自身的力量是根本无法在限期内解决债务问题的,沉重的债务负担也必然而且已经在事实上影响着高校的正常运转和科学发展。教职工工资、科研经费、教学设备、公共基础设施等都是高校的重要支出项目,在巨大的债务压力下,高校必然会控制上述项目的投入及支出。教学和科研作为高校的核心工作,该项经费投入的缩减无疑会影响教学和科学活动的正常开展.而且还可能会因为待遇、科研经费等因素把一些高水平的教师“拒之门外”,不利于学校教师队伍建设和师资水平的提高,使学校由“负债的外伤”演变成为“教学、科研的内伤”,增大高校科学发展的阻力。更有甚者,出于减轻债务的压力,部分高校还可能会采取“违规手段”,向地方政府部门虚报项目费用和违规收费。由此可见.债务危机对高校科学发展的影响是多方面和深层次的。令人忧虑的是,高筑的债台已经迫使不少高校管理者由“教育者”转向了“筹资者”。而且,由于债务危机的影响,一些高校已经陷入了倒闭、停止办学的绝境。如上海财经大学浙江学院由于债务危机的困扰,其仅招生两年就不得不于2010年宣布停止办学。鉴于此,探索防范和化解高校债务风险的有效途径已经迫在眉睫、势在必行。

一、造成我国高校债务风险的“三大矛盾”

(一)高校急速发展的社会需求与高校投融资体制不适应的矛盾

高校持续的大规模扩张与政府资金投入不足是大部分学者对高校产生债务危机的普遍认知,这也是事实上导致高校债务激增的直接原因,笔者也对上述观点持相同态度。这是因为,在现行的体制下,高校的经费主要是依靠财政性拨款和学费,两者之和约占了高校90%的办学经费。自1999年以来,我国高校扩招就保持急速攀升的态势,高校招生人数由2008年的108万激增到2012的689万。在这种跨越式的招生规模背景下,高校必然要投入大量资金扩建校园面积、运动场地、教室、实验室、食堂,购买教学设备,引进师资力量等。与此同时,学生人均教学与行政用房面积、宿舍面积等均是教育主管部分对高校的硬性考核指标,这也就迫使高校必须加大对学校基础设施建设的力度。如此一来,筹集大批资金就成为了高校必须面临和解决的难题。与之不相适应的是,近年来,我国财政性教育经费占GDP的比例虽然有了一定幅度增长,但一直低于发达国家和欠发达国家的水平,直到2012年才达到1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的国家财政性教育经费支出占GDP比例达到4%(世界衡量教育水平的基础线)的目标。从我国高等教育经费构成比例来看,近年来,由于我国对九年制义务教育及职业技术教育的倚重,高等教育经费占财政性教育经费的比重一直呈下降趋势,由1995年的70.9%下降到2005年的42.8%.其他事业收入、社会捐资和集资办学收入比例基本变化不大。而按照相关规定,财政拨给高校的教育经费主要是用于支付学校员工工资,对于高校的基本建设却没有相应的投资拨款;在高校所收取的学费中,要求用于返还学生、弥补教学经费和毕业生就业指导的比例分别不低于25%、20%、1%。这就意味着,财政拨款对高校自主发展资金支持的作用十分有限,虽然近年来高校的学费有所增加,但与巨大的资金需求相比仍显得“苍白无力”,通过银行贷款以缓解学校建设和发展的资金缺口就成为众多高校的无奈之举和必然。因此,高校债务危机的出现和加剧从表面上看是由高校的扩招引起的,但实质上是财政对高校的支持体制和高校融资制度缺陷所致。

(二)高校法人主体与债务责任缺失的矛盾

《中华人民共和国教育法》明确规定:公立高等学校是独立的机关和财政拨款事业单位,具有独立法人的地位。但实质上,公立高校并非像其他独立法人一样完全享有独立的财产权自主权和财产支配权,政府才是公立高校的实际和最终所有者。在这种财产权主体与法人地位不相匹配的体制下,在负债中高校并不需要承担与其作为法人的债务主体责任,政府才是高校贷款的“隐形担保者”和“实际还款者”,当高校无法偿还其债务时,政府必然承担起其债务及其风险责任。这种法入主体不需要承担还款责任所产生的另一种结果是高校非理性、超标准、超预算的扩张建设,进而加剧高校债务危机的发生。因此,高校借款进行学校基础设施建设(当然还包括其他方面)一贷款规模超出高校实际偿还能力时再贷新款偿还旧债一政府“买单”的现象在公立高校普遍存在甚至形成恶性循环也就成为必然,这也是当前高校出现举债办学的重要原因之一。

(三)高校建设政绩评价体系与财务风险管理制度缺陷并存的矛盾

从目前的情况来看,一些地方政府已经将高校建设纳入政绩评价体系内容,把高校的“规模建设”和“超越发展”作为衡量政府官员政绩的重要标准之一,通过“教育经济”的发展为“政绩”添砖加瓦。这种政绩评价体系的实质就是政府鼓励、扶持高校进行大规模建设,甚至通过降低土地价格、减免税收甚至是主动帮助高校筹措资金、跑马圈地等方式来促进高校进行投资扩张。与之并存的是,由于高校领导者任命体制的缺陷和高校并非债务的实际偿还者,没有建立起完善的资金使用绩效的约束问责机制和内部控制制度,风险管理和预警功能严重不足。在这“多矛盾”并存的情况下,一些高校领导为了使自己的政绩更加光彩,在缺乏长远科学规划和超出学校承受能力的情况下,依然大兴土木,大搞形象工程、政绩工程建设,并冠冕堂皇地以之作为“筑巢引凤”、吸引人才的理由。毋庸置疑,高校这种“空心化、形象化、规模化”的基础设施建设,必定会降低资金的使用效率及资源的极大浪费,最后导致高校借债越来越多、还债压力越来越大。

三、我国高校债务风险的控制与化解对策

(一)转变办学理念,完善高校科学发展规划

应当承认,高校的发展和债务危机的解决无法离开国家财政资金的支持,但我们也必须明白,中央和地方的财政拨款或者补贴在解决高校债务中更多的是起到暂时的缓解性作用(刘纯银、王岳斌,2011),最基础和最关键的是要减少高校债务的发生与积累。这就要求高校必须转变办学理念,通过节俭办学、抑制不合理的资金需求等方式防止债务的产生。一方面,“大学之大谓之大师而非大楼”(著名教育梅贻琦语),地方政府和高校领导要摒弃把规模大、名气大、学生多、面子大作为衡量学校好坏的观念,把学校的教学、科研、学术水平以及对社会发展的贡献和优秀人才的培养作为评价高校的准绳,把更多精力和资金投入到教学、科研和学生培养等“软实力”上。高校教育主管部门也要通过完善对高校的评估考核体系来引导高校走内涵式发展道路。在高校评估体系中,要把教学质量作为对高校考核的主要指标;在财政对高校的支持上,国家财政教育资金应重点支持那些教育质量好、资源利用效率高的学校和学校迫切需要的建设项目,以此引导和激励高校向内涵式方向发展。另一方面,要节俭办学,抑制不合理资金的需求。党的十八大以后,党中央把勤俭节约、反对铺张浪费再次提高到了更高层面来认识,而这也应该成为高校办学和解决债务问题的共同理念和办法。因为如果高校无规划地盲目建设,即使财政资金支持力度再大也于事无补。因此,各高校应建立完善的预算管理机制,编制科学的预算计划和提高预算的执行效率。鉴于此,高校应建立财务咨询委员会、项目建设论证会和听证会,增强学校预算的科学性,在学校的经费安排上,增大教学、科学和师资培养等方面的经费比例,适当减少行政、交通和招待等方面的支出,确保学校经费用在“刀刃上”。大项目建设必须经过专家组的科学论证和听证会的监督,认真分析项目建设的必要性和可行性,减少和避免形象工程、政绩工程建设;对于因高校发展确实需要建设的项目,也要在保证质量的前提下,根据高校的实际需要进行建设,减少资源浪费和提高资金使用效率。为了减少资源浪费和重复建设,各地方政府应科学规划区域高校的总体发展规模和高校的区域布局,保证高校总体规模和布局与区域经济社会发展水平、人口规模和受教育程度相适应:各高校也要根据自身的发展技术和需求,制定科学的发展规划,有计划地推进高校的基础设施建设。

(二)明确责任主体,优化财政对高校债务的偿还扶持制度

随着扩招政策的深化,由高校基础设施扩建等带来费用支出的增加是难以避免的,教育财政加大对作为公共属性的高等教育的资金投入也是必要的。但笔者认为,高校所发生的债务都并不应该全部由国家通过增加财政教育资金来解决。这是因为,本来国家的教育财政资金本已十分有限,如果高校的一切债务均有由国家承担,暂且不说国家的偿还能力有限,而且还很可能会助长高校的各种政绩工程、形象工程建设变之风,“大兴土木”也必定会更加“昌盛”。这种挤占有限的财政资金、浪费资源和对社会产生巨大负面影响的基础设施建设是百害而无一利的,必须加以禁止。为此,必须明确政府与高校在偿还债务中的主体责任。高校既然是学校的法人主体、借债人和贷款的受益者,在偿还债务中应承担相应责任而不应该让政府成为还款的唯一主体,要坚持“谁贷款、谁受益、谁担责”的原则,并建立与之相配套的奖惩制度,强化高校承担解决债务的责任。对于确实是高校发展需要而发生的债务而且数额巨大的,政府可以给予一定支持,但必须制定政府与高校按照例偿还债务的办法,认真分析高校的债务对象和产生债务的真正原因,核实高校实际偿债能力,考虑债务项目对提高高校教学、科研等水平的因素,然后根据具体情况来确定帮助的高校和支持力度,而且还要加强对其偿债行为的监督。对那些不符合高校实际发展需要、跟风建设的“功利化”项目所产生的债务应不予以支持,而由高校自行解决;对于那些高校发展确实需要增加的教学设备、教室、实验室、食堂等基础设施建设也要考虑到其实际效用情况,如果存在超规模、超预算、超标准建设的,应由高校承担大部分的债务责任。此外,要进一步优化教育管理部门对高校领导的考核体系和扶持资金的监督机制。在原有高校领导考核体系中,增加不符合学校发展需求的债务情况考核内容,强化高校领导在资金使用成本上面的约束力:同时要加强对财政扶持资金的监督,确保该项资金用在学校发展的迫切需求的项目上,提高资金使用效率。

(三)拓宽高校收入渠道,增强高校自主还款能力,由“外在输血”向“自行造血”转变

不少学者认为,应把加大政府教育财政投入作为解决高校债务风险的核心途径。诚然,政府的资金支持对解决高校的债务风险具有不可忽视的作用,但笔者认为,虽然政府的资金支持是必要的,但不应该把其视为解决高校债务危机最科学、最有效的办法。这是由政府资金的有限性、政府与高校的产权制度缺陷和高效财务支出结构等因素决定的。首先,增加政府教育财政投入的实现是建立在其可持续增长的基础上的,目前我国正处于经济社会发展的转型时期,扩大内需是我国经济发展的核心战略,需要政府财政投资建设的基础设施项目众多;即使是从教育领域来看,义务教育特别是中西部地区的义务教育更需要政府财政的大力支持,因此,高校寄托于政府教育财政的大量投入以此作为解决偿还债务的主要途径并不现实。而且,在现行的高校建设评价体系和财务制度下,如果把教育财政投资作为偿还高校债务的主渠道,还很可能会固化和强化高校领导为追求政绩而推进高校大规模建设的趋势,效果适得其反。为此,高校债务危机的解决更重要的应该是筹资[来自WwW.Lw5u.com]渠道的扩展和自主收入的扩大,由“输血”转变为“造血”。而事实上,高校所拥有的丰富的教育教学、科学及管理方面的资源都是其他企业和组织机构所没有的而又必须具备的,各高校应提高这些资源的使用效率为学校创收。一方面,高校应利用自身的科研资源,推进与企业的产学研合作,结合企业发展的生产、研发等需要,采取企业出资金、高校出技术等方式,帮助企业解决其技术瓶颈难题或者是开展新的合作项目,为高校创造新的收入增长点。另一方面,紧紧抓住现代服务业的良好发展机遇,充分利用高校的教学、教育和管理等资源,积极拓展高校的社会服务领域,拓宽高校收入渠道。如在确保不影响高校正常教学、科研和行政等工作的基础上,各高校可根据自已的资源优势自主地或者与社会单位企业联合开展各种考研、琴棋书画培训、公务员考前培训、MBA学位教育、写作培训等各种培训班,向社会提供诸如心理咨询、法律咨询、管理咨询等社会服务,实现提高高校资源使用效率、提高教师实践水平和增加学校收入等多种目的。