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机制创新:北部湾经济区协调发展的制度供给——西部沿海区域发展研究之六
发布时间:2018-02-08        浏览次数:20        返回列表

罗勇岐

【摘要】我国西部沿海北部湾经济区作为国家战略实施以后,如何在新的起点上加快发展、协调发展?这是理论界和实际工作部门普遍关注的问题。经济区应该在发挥初创时期行政协调、规划引领、条例保障、政策激励等非市场机制作用的基础上,加大制度设计与供给,通过政府与市场相结合,对体制内的协调机制实行多元化创新。

【关键词】区域发展;机制创新;行政管理;北部湾经济区

【作者简介】罗勇岐,广西教育学院副教授,广西南宁530023

【中图分类号】D08 【文献标识码】A 【文章编号】1004- 4434(2013)06 - 0170 - 05

广西北部湾经济区(简称“北部湾经济区”)上升为国家战略以后,如何在新的起点上加快发展、协调发展,形成我国西部沿海区域发展“新的一极”,这是理论界和实际工作部门普遍关注的问题。

一、机制创新对区域发展的影响

一般来说,影响区域快速发展、协调发展的主要制约因素是行政区划形成的樊篱。在解决这个矛盾过程中,传统的观点是调整行政区划,进行区划体制改革,采用非市场机制,通过政府和有关社会、经济、生态环境组织依靠法律、行政、计划和政策等手段,对非经济领域进行调节,实现区域良性互动。而非传统的观点是主张不改变现行行政区划,而通过市场配置资源,自发调节各行政体的经济利益,实现区域的市场化协调,促进行政区经济向经济区经济转变。我国的区域协调大多采取非制度化的、跨层级府际、吸纳非政府组织参与,经交叠、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作机制。这种非传统的协调机制往往由于只采取集体协商的形式,没有固定的、正式的谈判制度,在涉及到实质性的利益时,就会因分歧大而无法合作。作为一个后发的、特定的国际合作经济区,打破行政区界限,统筹区域的协调发展,无疑是北部湾经济区的机制创新,是区域发展的新尝试。在任自治区人民政府副主席的时候,陈武同志就觉得“这个事情非常重要,这是一个非常难的事情,这是一件必须在实践中不断摸索、不断推进的事情”。尝试从机制创新人手,采取市场和政府共同作用的多元协调手段,或许能弥补制度供给不足,找到一条北部湾经济区快速发展、协调发展的可行路径。

二、北部湾经济区现行机制的作用

在理想状态之下,良好的机制可以使一个社会系统实现优化目标,可以对区域的协调发展起着重要的保障作用。北部湾经济区现行的协调机制是一个以统一性、单一化为特征,以政府为主体,采取自上而下、政府操控,以行政手段为主,以生产力布局为主要内容,以发展经济为重点、程序简单的非市场协调机制,具有明显的行政区经济特征(如图)。

以产业聚集园区化为特征的北部湾经济区初期工业化跨越式发展,靠的是国家和自治区制定和颁布关于经济区发展的系列政策与指导意见,采取行政干预、规划引领、条例约束等措施;靠的是实行保税区政策倾斜带来洼地效应——北部湾经济区体制内以政策优惠与倾斜方式推动发展,短期内在数量和规模上发挥了短平快效应。但在质量和效益上却缺乏持续性和规范性,其发展模式带有明显的外生性和增量性特征。自治区层面的区域协调发展战略虽已提出,但落实到经济区各市的协调机制还未完善起来。目前经济区的协调机制仅局限在北部湾经济区管委会及其办公室的模式上.尚缺乏政策的集体约束力和稳定的制度结构,因而经济区行政调控作用明显。北部湾经济区初创时期以制定规划、颁布法规、出台政策等手段对经济区发展实行引领、管控和激励,这种以政府为主体,自上而下,以发展经济为目标,“带有外生性和增量性特点”的行政协调方式,在经济区起步阶段发挥了“短平快效应”,在北部湾经济区初创时期发挥了一定作用。

比如“湾办”行政机制的协调作用。二OO六年三月二十一日广西壮族自治区人民政府办公厅“关于印发北部湾经济区规划建设管理委员会及其办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知”规定,北部湾经济区规划建设管理委员会及其办公室(简称“湾办”)的职责,是统筹组织制定经济区经济社会发展总体规划和重大产业发展规划、城镇群建设及土地利用,港、路、水、电等重大基础设施发展规划,组织和管理重大基础设施和重大产业项目建设;授权负责管理和整合港口、铁路等重要资源和国有资产,组建和管理港口、铁路建设和经营公司,促进经济区路港一体化发展:统筹管理经济区岸线资源的开发利用,负责组织审定利用岸线资源的重大建设项目:组织经济区建设的宣传推介工作;筹集、管理和安排使用经济区建设发展专项资金:研究提出加快经济区开发建设的政策措施以及自治区人民政府赋予的其他职责等等。自治区以及北部湾各市“湾办”成立后,在其指导和协调之下,北部湾经济区出现了“风生水起”、快速发展局面:产业聚集园区化,现代工业出现了跨越式发展:实行保税区政策倾斜,经济区经济短期内在数量和规模上出现了短平快发展效应。

又比如“北部湾规划”机制的引领作用。规划作为引导区域发展的一种非市场协调机制,可以规范区域实现良性发展。北部湾规划出台之前,在市场竞争机制的作用下,南(宁)北(海)钦(州)防(城港)4市曾经互不相让——都提出打造北部湾经济区中心城市的战略定位,各自都标榜成为大西南最便捷的出海口,各个港口为获得货源,纷纷打起价格战,造成严重的内耗,竞争十分激烈。2008年出台的“北部湾规划”,把北部湾经济区划分为具备综合承载能力、交通及配套设施完备的宜居城市功能区,具备发展特色高效农业的农村功能区以及构筑生态安全屏障的生态功能区,“三区”统筹,把南(宁)北(海)钦(州)防(城港)4市列入北部湾经济区统一配置资源、布局产业,4+2城市统一整合地区资源、协调发展相关产业、合理布局重大项目,沿海沿边地区初步形成了完善的公路、铁路交通网;一批高起点、高标准、高质量的区域整体规划、城镇群规划、沿海港口布局规划、工业园区规划、物流规划、石化及延伸产业发展规划和其他专项规划相继出台并付诸实施;保税港区、保税物流中心相继建立,经济区综合改革实验迈出新步伐,从此开始走上良性发展轨道。

再比如“北部湾条例”机制的促进与约束作用。通过行政力颁布地方性法规实现对区域发展的刚性约束,是非市场协调的一种制度设计。广西壮族自治区人大常委会2010年1月24日颁布的“广西北部湾经济区条例”(简称“北部湾条例”)其目的就是为了保障和促进北部湾经济区开放开发,加快北部湾经济区的发展。条例规定北部湾经济区以建设开放程度高、辐射能力强、经济繁荣、社会和谐、生态良好的重要国际区域经济合作区和中国沿海重要经济增长区为目标,加快中国一东盟开放合作的物流基地、商贸基地、加工制造基地和信息交流中心建设:条例对经济区的发展方向、功能定位、开发原则、开发重点、资金投入、人才支撑、政策措施、制度安排、体制机制等方面都给出了明确而具体的界定。

还有区域政策机制的激励作用。政策的激励是区域持续发展的长效动力。北部湾经济区上升为国家战略,有力地促进了经济区的快速发展。中央和自治区采取非常措施,颁布了一系列优惠政策,在管理体制、土地、资金、政策、招商等方面给予支持,出台了税收、土地等多项优惠政策,支持经济区11个产业园区做大做强大产业,加快形成产业集群,使北部湾经济区实现了重点突破,跨越发展。经济区正朝着空间整合功能区化、交通等基础设施建设(港口、铁路、公路)一体化或网络化、产业整合园区化、政府合作机制化、市场整合体系化的目标迈进。

但是,随着中国一东盟自由贸易区的建成,国际国内对北部湾经济区的发展有了更高的期待,赋予了新的使命。经济区现行行政管理体制不顺、土地管理体制机制不健全、财政税收保障水平有限、金融发展滞后以及对外开放水平不高,与我国其它经济区相比较,其区域差异明显:发展水平低、区域布局零散、港口吞吐量小、城市规模不大、产业竞争力弱、区域协调在经济区发展进程中的制度供给明显不足。

从政策环境看,“十一五”以来我国全面实施区域发展总体战略和主体功能区战略,已经形成了一系列带动国民经济增长、类型各异的功能经济区或经济增长极。从非市场机制的因素来看,中央赋予这些经济区的种种优惠政策已经不再是独家专享,而已普惠全国,经济区不再是优惠政策的“特区”。加快发展、科学发展的内生动力越来越依赖于各类经济区自身的体制改革与机制创新。

从行政管理角度来看,以“散、小、弱”为特征的北部湾经济区,企业间、政府间的合作不紧密,管理体制更是一个复杂的区域系统。由于北部湾经济区不是一级行政区,而仅作为区域经济整合的一个非行政框架,它与各级行政主体之间的职能叠加和融合缺乏一套完善的协调工具,以至与各行政主体之间的关系不顺。

从经济管理角度来看,北部湾经济区“行政区经济”特点明显,错位发展格局尚未完全形成。由于在行政管理体制上,现有的经济区管理机构仅仅是自治区政府一个派出的统筹协调机构,“湾委”与“湾办”的职能作用有限。经济区各市在谋求自身发展过程中,难免存在着“各按各的思路发展”的现象。这些都是功能组团发展需要突破的“行政区经济”的障碍。

从财政体制关系来看,各行政体与自治区本级之间的财政体制不顺,区域财力薄弱。1994年我国实行中央与地方“分灶吃饭”税制改革以来,地方财政长期处于维持“吃饭”状态:设立经济区多为“享受”政策优惠、得到“政策支持”,资金扶持甚微。北部湾经济区4市与自治区本级之间的财政关系也是分灶设立,自治区本级财税收入规模小,难以满足经济区开放开发建设对资金的需求。同时,国家现行的财政转移支付政策是确定基数以后逐年增加,极不利于刚刚设立的北部湾经济区财力的增加:经济区能够享受到的国家优惠政策也很有限,不利于区际间的竞争。

按照“积极探索、循序渐进、有利发展的原则,抓住影响经济区加快发展、整体发展、协调发展,影响资源合理有效开发利用和高效配置,影响产业科学合理布局等重点问题进行深入研究,尽快提出具体的解决办法”的要求,不妨参照国内外、区内外诸如日本欧美等国家经济圈以及我国长三角(上海浦东新区)、天津滨海新区、长株潭、成渝等经济区跨行政协调的经验.探讨北部湾经济区协调发展的机制创新问题。

三、制度供给:北部湾经济区协调机制的多元化创新

我国“十二五”以后政策的主要着力点是推行基本公共服务均等化,推动主体功能区战略,优化空间开发格局,推进城镇化、城乡一体化,深化区域合作,扩大对外开放。据此,北部湾经济区就要围绕这一政策导向,在制度设计上加大供给力度。

第一,实施城镇化带动战略,加快北部湾城市群一体化发展步伐。天津滨海新区开放开发的成功经验,就是大力推进功能区建设,坚持项目集中园区、产业集群发展、资源集约利用、功能集成建设的城市化发展之路。滨海新区已经成为继深圳经济特区、上海浦东新区之后服务中国区域经济发展新的增长极,科学发展的排头兵。该区2012生产总值达到5030.11亿元,超过浦东新区,增速为25.1%。北部湾经济区要实现跨越发展,就要针对城市优势和劣势趋同的现状,根据比较优势,在错位发展的基础上加快实施城市群一体化发展。首先树立对外开放的一体化形象,统一北部湾经济区的标识系统。不管是招商引资,还是内引外联,对外都实行“三统一”,即“统一宣传、统一招商标准、统一优惠政策”:对内可按各市比较优势原则实行“三统一分”,即“统一规划、统一管理、统一建设、分级实施”;其次需要打破传统的“小而全”、“大而全”的各自为政的状态,协同制定市场规则,完善市场准入监管体系,建立统一的大市场,结成经济技术战略联盟和利益共同体。第三是在交通、能源、信息、生态、环保等方面,借鉴长(沙)株(州)(湘)潭城市群一体化发展的“新五同”模式,即“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”的做法,实现北部湾经济区交通、能源、港口、信息、生态、环保等方面的一体化。

第二,出台“管理办法”,强化行政约束。“北部湾规划”和“北部湾条例”作为非市场协调手段,在经济区初创时期能够发挥立竿见影的作用。但是由于“分灶吃饭”的财政体制等原因,北部湾经济区各市各级政府作为地方利益的捍卫者,从本位利益出发,它们不可能恒久地、无条件地履行“规划”和“条例”义务。这就需要制定一套具有约束力的制度加以规范。自治区人民政府可以出台《广西北部湾经济区“合作政府”暂行办法》作为“北部湾规划”和“北部湾条例”的配套管理文件,针对北部湾经济区各市各级政府的职能权限和责任加以明确,对经济区各市各级政府及其官员履行“规划”和“条例”的情况实行绩效考核与评估,同[来自wWw.Lw5u.coM]时也对经济区的其他非行政协调活动加以规范和约定。

第三,进一步完善“湾办”在政府合作与利益协调方面的职能。建立科学合理的协调机制,解决北部湾经济区发展规划与国家发展规划相关文件的衔接问题:把北部湾经济区政府合作与利益协调制度化,明确各级地方政府的职能权限与责任;强调凡是涉及北部湾城市群政府合作与利益协调的重大问题,各级政府必须服从北部湾经济区规划建设管理委员会及其办公室的统一协调。

第四,建立协商对话机制和市长联席会议制度。建立政府合作平台,共商实现经济区城市群一体化发展大计。在成立或召开的北部湾经济区城市合作峰会、北部湾六市人大[来自WWW.lw5u.com]财经工作联席会、北部湾经济区“4+2”旅游联盟体的基础上,将对话机制和联席会议制度延伸到需要建立此类协调机制的方方面面。

第五,建立利益共享与责任共担机制。“囚徒博弈困境”理论说明,如果不能获取区域发展所带来的利益,各城市政府就会采取破坏或忽视整体发展来谋求自身利益的短期行为:如果能够实现利益共享和责任共担,就能充分照顾到城市各自的利益并激发其合作的积极性。北部湾经济区各市经济发展水平存在差异,利益诉求也各不相同,建立利益共享和责任共担机制是解决这个问题的有效方法。需要建立城市政府利益共享、责任共担的机制平台,包括强化“湾办”在利益共享与责任共担机制中的职能作用。

第六,创新财经管理机制,构建财经合作政府。财税体制和金融政策是经济区发展的关键。财税金融管理模式是经济区行政管理的核心,关系到各个行政体的切身利益。为了实现将经济区建成西部大开发的战略高地、重要国际区域经济合作区及沿海新一极的目标,很有必要对经济区各行政体的财政投融资制度、税费政策、财税监管等进行改革,理顺上下左右、区内区外、周边、近远期的关系,要形成区域共识,共同争取中央加大对经济区财政转移支付力度(如利用民族地区、边境地区政策),给予税收、财政配套优惠政策,形成统一的区域财经政策机制。

第七,创新土地管理模式,构建土地合作政府。北部湾经济区国土资源的管理要在国家《土地法》的框架下,按照“统一规划、依法管理、市场配置、政府调控”的原则,优化土地利用结构,创新土地管理方式,提高土地使用效率。创新土地规划和管理、耕地保护、城乡建设用地增减挂钩、建设用地审批、集体建设用地的使用流转和利益分配、土地收益分配、填海造地等管理制度。

第八,创新外贸管理机制,构建对外开放合作政府。制定贸易投资便利化、边贸政策、服务贸易、特殊功能区、营商环境的政策措施:创新社会管理机制,构建城乡一体化合作政府。着手研究并解决经济区城乡一体化涉及的社会建设系列问题;制定和完善地方性政策法规,营造政府合作的制度环境。研究与梳理现有的各种规章(制度),并尝试建立一系列适用于经济区各行政体(城市)的统一规章、协定、协议、条例(行业、部门、市长“对话”机制),为政府合作搭建制度(机制)平台等等。通过这些措施改革经济区原有单一的非市场协调机制,构建市场协调与非市场协调相结合、以“合作政府”为特征的多元协调机制,使经济区的发展具有强劲动力,并在发展质量和效益上保持持续性和规范性。具体来说,就是通过自上而下推进自治区层面对经济区各市行政合作和经济合作的组织领导,加快经济区经济和行政一体化建设;通过自下而上推进经济区各市之间行政(党政)协作,参与“合作政府”,共同促进经济合作一体化;通过构建以市场机制为基础,以制度设计为先导,以转变政府职能为前提,以构建“合作政府”为重点(通过规划引领、条例约束、行政干预,实现产业园区化集聚、交通通讯一体化建设、城乡一体化统筹目标)的多元协调机制创新。