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我国封建社会灾民住宅保障述略
发布时间:2018-02-08        浏览次数:98        返回列表

包振宇

[摘要]采用文献研究的方法,通过对我国封建社会历史文献中灾民住宅保障措施和论述的全面搜集整理发现:从汉代开始,我国就有关于灾民住宅保障的记载,也有许多封建官吏提出重视灾民住宅保障的建议,然而在清代以前,灾民住宅保障主要是一些官员在救灾实践中的个体性自发行为,政府并不承担直接的财政义务而是主要依赖民间力量;清代初期灾民住宅保障的制度开始形成和发展;随着我国封建社会的衰弱,清代中后期,灾民住宅保障制度逐渐沦为空文。

[关键词]封建社会;灾民;住宅保障

[作者简介]包振宇,扬州大学法学院讲师,南京大学法学院博士生,南京大学住宅政策与不动产研究中心研究人员,江苏扬州223009

[中图分类号] C91 [文献标识码] A [文章编号]1004- 4434(2011)11 - 0087 -05

我国是自然灾害频发的国度。大规模的自然灾害往往会导致房屋倾毁,大量灾民陷入无家可归的困境。早在我国封建社会,国家和社会就已经十分重视灾民的救助和保障,史籍中多有赈救灾民的记载。然而检阅我国历代史书,在对灾后赈济不厌其详的记载中,涉及灾民住宅保障的记载却不多见。在历代学者对灾害救济措施的研究中,也少有论及灾民住宅保障者。当代学者的研究则仅见张群博士的《居有其屋:中国住房权历史研究》(社会科学文献出版社2009年9月版),该书第二章论及我国古代灾后住宅保障问题。本文试图在全面搜集有关资料,包括历代荒政制度、救灾实践和学者论述的基础上,大致勾勒出我国古代(民国以前)灾民住宅保障的轮廓。根据笔者搜检相关历史文献的结果,在清代以前的文献中仅见关于灾民住宅保障措施的零星记载和论述。清康乾以后,灾民住宅保障逐渐制度化,成为封建国家的法律责任。因此,本文拟先介绍清代以前历史文献中对灾民住宅保障措施和论述的记载,再介绍清代住宅保障制度化的过程与主要内容,最后给出简单的评价,希望对这一主题的研究起到抛砖引玉的作用。

一、清以前文献中所见灾民住宅保障措施

在清代以前的文献中,并未发现国家法令中有对灾民住宅保障的正式规定,只有个别官员采取措施保障灾民住宅的零星记载。笔者略加搜检,条列如下:

汉代官民献田宅安置流民。《汉书,平帝纪》卷十二记载:“元始二年郡国大旱蝗,青州尤甚,民流亡,三公卿大夫吏民为百姓困乏献其田宅者二百三十人。以口赋贫民(师古曰:计口而给其田宅)。遣使者捕蝗,民捕蝗诣吏,以石豆受钱。天下民赀不满二万及被灾之郡不满十万,勿租税。民疾疫者,舍空邸第,为置医药。重赐死者一家六尸以上葬钱五千,四尸以上三千,二尸以上二千。罢安定呼池苑以为安民县。起官寺市里,募徙贫民县次给食至徙所,赐田宅什器,假与犁牛种食。又起五里于长安城中,宅二百区以居贫民。”可见,早在汉代就有为流离失所的灾民提供住宅的记录,其措施主要有:一是利用社会捐助的空置田宅安置流亡灾民;二是注重对罹染疾病的灾民给以特别安置;三是利用皇家宫苑建立灾民异地安置点;四是国家专门拨款建设公共住宅安置贫民。

唐代王方翼起舍居流民。《新唐书》卷一百一十一列传第三十六记载唐仪凤间,王方翼为肃州刺史,“河西蝗,独不至方翼境,而它郡民或馁死,皆重茧走方翼治下。乃出私钱,作水皑,簿其赢,以济饥瘵,构舍数十百楹居之,全活其众”。

宋代富弼擘画屋舍安泊流民。据《文献通考》卷二十六国用考四振恤记载:“庆历八年,河北、京东西大水,大饥,人相食。诏出二司钱帛振之。流民入京东者不可胜数,知青州富弼择所部丰稔者五州劝民出粟,得十五万斛,益以官廪,随所在贮之。择公私庐舍十馀万区,散处其人,以便薪水。”

腾达道劝赈为席屋以待流民。苏轼在《故龙图阁学士滕公墓志铭》(《东坡集》卷八十九)中记载:“(腾达道)召城中富民,与约曰:流民且无以处之,则疾疫起,并及汝矣。吾得城外废营田,欲为席屋以待之。民曰:诺。为屋二千五百间,一夕而成。流民至,以次授地,井灶器用皆具,以兵法部勒。少者炊,壮者樵,妇女汲,民至如归。上遣工部侍郎王古按视,庐舍道巷,引绳棋布,肃然如营阵。……所活着凡五万人。”

彭思永助贫民营葺私舍。据董煨《救荒活民书》,“彭思永通判睦州,会海水夜败台州城郭,人多死。其使至也,城无完舍。思永周行相视,为之规画,朝夕暴露,未尝憩息。民贫不能营葺者,命工伐木以助之。数月而公私舍毕,人富安其居”。

吕公著寓流民以官舍。董煨《救荒活民书》:“元桔三年冬,频雪。民苦寒多有冻死者。吕公著为相,日于同列议所以救御之术。……流移在道者,所过州县存恤,寓以官舍,续其食。”

法皓立屋分处男女。董煨《救荒活民书》:“宣和六年,皓为秀州录事。秋大水,田不没者十一。……立屋于西南两废寺,十人一室,男女异处,防其淆伪。”

晁补之为流民治舍次。俞毅夫《荒政要览》:“晁补之知齐州,岁饥,河北流民道齐境不绝。补之请粟于朝,得万斛,乃为流民治舍次,聚器用。”

其中,富弼的做法不仅有史书记载,其安置流民的公文也完整地保存下来,在历史上被称为“富公安流法”。其中,对于住宅安置的主要措施可见其所发公文“擘画屋舍安泊流民事”中,其要点可归纳如下:一是征用民间空置房屋。对城镇和乡村的居民,按照富裕程度分等,分别要求腾出一定数量房屋供安置灾民使用。“一州县城郭人户虽有房屋,又缘出赁与人居住,难得空闲房屋。今逐等合那趱房屋间数开后:第一等五间,第二等三问,第三等两间,第四等一间。一乡村等人户、小可屋舍逐等合那趱房屋间数开后,第一等七间,第二等五间,第三等三问,第四等第五等两间。急将前项那趱房屋间数报官。……若有下等人户,委的贫虚,别无房屋那应,不得一例施行。”二是要求民间建设临时住宅。“如内有现在房数少者,亦令收拾小可材料,权与盖造应之。”三是开放宗教设施和公共设施。“如更有安泊不尽老小,寺院庵观门楼廊庑,亦无不可,务令安居,不致暴露失所。”四是要求沿途旅店免费为灾民提供临时住宿。在名为“支散流民斛斗画一指挥”的公文中,规定“示青淄等州须晓示道店,不得要流民房宿钱”。五是在管理方面确立丁属地责任制。明确各级官员分别对所辖区域内灾民的住房保障负责。“灾伤流民老小,在州者州官著人,在县者县官著人,在镇者监务著人,引至钞点下房屋间数内计口安泊”,“本县及当职官员躬亲劝诱,量其口数,各与桑土或贷种救济,种植度日”。六是确立了分散保障的原则,将灾民分散在州、县、镇以及乡村安置,分别保障。封建社会物流水平较低,且缺乏先进防疫措施。分散安置灾民不仅可“便薪水”,节约物资运输费用,还可以防止在城内集中安置灾民带来的瘟疫流行的隐患。

腾达道的做法亦有值得借鉴之处。五万人,即便在今天也是一个小城镇的规模。苏轼说为屋二千五百间,一夕而成,不免有夸饰的成分,但其措施确有可取之处。一是灾民住宅安置中注意防止灾后疾病的流行。利用城外废弃军营安置灾民,避免了在城市内安置大量灾民可能带来的爆发瘟疫的风险。二是在建造灾民临时住宅时已经初步具有了规划理念,不仅能做到“庐舍道巷,引绳棋布,肃然如营阵”,还注意到水源等生活基础设施的配套完善。

富弼等官员重视灾民住宅保障的做法受到了许多有识封建官僚的赞扬,但上述做法在其所处时代大多仍是地方官员个别化的行为。从现有资料看,在我国封建社会的大部分时期,灾民的住宅保障并未成为政府的责任。包括富弼在内的一些官员主要是通过民间力量,甚至是向居民摊派来解决灾民住宅保障的问题,政府所起的作用仅限于引导和动员,在财政方面不负直接责任。

一、清以前文献中有关灾民住宅保障的论述

相对于我国封建社会汗牛充栋的荒政论述,论及灾民住宅保障的学者可谓屈指可数。其中最为著名的当属唐宋八大家之一的宋代曾巩。《文献通考》(卷二十六国用考四振恤)中记载了他的《救灾议》。在这篇奏议中他对重视灾后住宅保障的政策进行了论证,认为政府国家应当承担更大的责任。他提出灾民“患於暴露,非钱不可以立屋庐;患於乏食,非粟不可以饱。二者不易之理也”。他认为封建国家在赈济灾民时往往只注重使其得食,而忽视了住宅保障。虽然对灾民而言口粮救济非常重要,但“此不过能使之得旦暮之食耳,其馀屋庐构筑之费,将安取哉?”他指出,对灾民住宅保障的不足是导致灾后流民问题丛生的一个重要原因。“屋庐构筑之费既无所取,而就食於州县,必相率而去其故居,虽有颓墙坏屋之尚可完者,故材旧瓦之尚可因者,什器众物之尚可赖者,必弃之而不暇顾,甚则杀牛马而去者有之,伐桑枣而去者有之,其害可谓甚也。今秋气己半,霜露方始,而民露处,不知所蔽,盖流亡者亦己众矣,如是不可止,则将空近塞之地。空近塞之地,失战斗之民,此众士大夫之所虑而不可谓无患者也。”因此,他主张在灾后赈济中应充分注重灾民的住宅保障。具体而言,他认为国家在保障灾民饮食所需的同时,应当承担直接的财政责任,帮助灾民修缮重建毁损住宅:“然则为今之策,下方纸之诏,赐之以钱五十万贯,贷之以粟一百万石,而事足矣。何则?今被灾之州为十万户,如一户得粟十石,得钱五千,下户常产之赀,平日未有及此者也。彼得钱以完其居,得粟以给其食,则农修其畎亩,商得治其货贿,工得利其器用,民得转移执事,一切得复其业,而不失其常生之计,与专意以待二升之禀於上,而势不暇乎他为,岂不远哉?此可谓深思远虑为百姓长计者也。”

明代钟化民在《赈豫纪略》中也谈到住宅保障在灾民救助中的重要性。他认为“夫流移之未复也,招抚之难;流移之既复也,安宅之难”。诗曰鸿雁于飞,集于中泽。又曰:虽则句力劳,其究安宅。彼室庐尽坏,鸿雁难栖,所谓其究安宅者竟何如耶?必引养引恬,置之衽席之上,而后即安也。

明代陈龙正在其撰写的《救荒策会》中对于民间自发集资修建丐房对灾后救助的作用大加褒扬,提出“建丐房议”。 他认为“荒年,贫民多死于饿,不知其更死于寒也。圣人上栋下宇,以蔽风雨,暖活之用,实与粒食并重”,即灾后住宅保障应当与粮食赈济得到同等重视。陈龙正指出在春季发生的流民大量倒毙的原因恰恰是冬季露宿受风寒所致。据他记载:“观我邑流丐,去冬终五六百人,自二月至五月掩埋亦逾五百。”灾后仅一县之境,因住宅无着而暴露致死者就达千人,可见灾后的住宅保障并不是一个很小的问题。

钟化民和陈龙正都是明代以施行荒政著称的地方官员,虽然他们认识到灾后住宅保障的重要性,但在为灾民提供住宅保障的问题上仍然只是停留在理论论述和建议阶段,这从反面证明了在他们所处的年代为灾民提供住宅保障尚未成为国家赈济政策的主要内容,也没有形成正式的制度。

二、清代封建国家灾民住宅保障的制度化

到了清代,我国封建社会灾后住宅保障体系逐渐完善。在各地的赈灾实践中,政府开始将灾民的住宅救助纳入赈济责任范围。方观承《赈纪》记载乾隆时赈灾廷议抚恤事宜二条:“外来贫民栖宿处所亦应筹及。请于饭厂附近搭盖席棚.或收拾空闲庙宇,听其投宿,应交五城御史饬令司坊官酌动平粜银两办理。”可见,对流民的住房临时安置已经成为官员们在赈灾中考虑的一个重要问题,不仅指定有关官员专司其责,还明确经费来源从平粜银中支取。安置房屋的来源主要是临时搭建的席棚或利用宗教场所的闲置房屋。而据《清世宗实录》(卷108)记载,为灾民提供应急保障住宅在已经成为惯例:“地方遇灾,便传谕督抚饬令各州县妥为收留外来流民,赈给口粮粥食,并为搭棚置屋居住。”另据嘉庆《大清会典事例》(卷217),除对流民予以临时住宅安置外,还向灾民发放住宅补助:“被灾之家,果系房屋冲塌无力修整,并房屋虽存实系饥寒切身者,均酌量赈恤安顿。”

乾隆四十一年总结各地灾后住房补助的做法,对于各地水灾冲坍房屋,规定由政府拨修费银用于修缮与重建,并分省详细确定了补助标准,以法律的形式确立了国家对灾民住宅保障的直接财政义务。这些规定被称为“坍房修费”制度,载于《户部则例》卷八十四,杨景仁《筹济编》中亦有详细记载。与曾巩“户得钱五千”的建议相比,清代的制度已经较为完备,对于补助的标准有着非常细致的划分。除去旗房(满族居民住房)、民房带有民族歧视色彩的划分外,许多划分标准具有一定的合理性,对于现代社会灾民住宅补助标准的确定仍有借鉴价值。

第一,各省补助银额度不同。各地区经济发展与物价水平不同,在确定补助标准时考虑地区差异无疑是合理的。

第二,大部分省根据坍塌房屋的不同种类补助额度也不相同。大致以楼房高于平房,房屋又高于批间,瓦房高于土房,土房又高于草房。也有许多省份将房屋受灾毁损的程度作为确定补助的标准。其中以直隶省标准最为细致,区分了“全冲、尚有木料、稍有坍塌、应移建”四种情形。多数省份综合两者确定补助标准。区分房屋种类和受损情形都属于按照灾民遭受的实际损失多寡确定补助标准的做法。

第三,有些地区,如山东省以灾民经济困难程度作为确定补助的标准,将灾民分为极贫、次贫和有次贫,规定“极贫每户一两五钱,次贫每户一两,又次贫每户五钱”。

第四,还有些地区,如安微省结合灾民遭受的实际损失和经济困难程度两种标准来确定补助额度,规定“极贫之户,瓦房每间四钱,草房每间三钱;次贫之户,瓦房每间三钱,草房每间二钱”。

第五,有些地方还区别了灾后救助的不同阶段采取不同的救助措施,如山东省规定“水冲民房,露宿之时,不论极贫次贫又次贫,按户先给搭棚银五钱,水退后分别验给修费银两”。这一做法已经区分了灾难发生初期的应急住房保障与灾后重建保障的不同需要。在应急住宅保障阶段实行无差别全覆盖的保障政策,待进入灾后重建阶段后再行根据灾民具体情况确定差别化的补助标准。

《户部则例》对修费银的规定主要是针对水灾,除此之外《则例》中还简单提及了火灾中房屋保障的问题,规定“民间失火延烧房屋,地方官确勘情形,酌加抚恤,所需银两于存公项下支销”。虽然《贝例》中没有明确规定其他灾害中的住宅保障问题,但从清代灾害救助的实践看,补贴灾民房屋修费银已经成为惯常做法。《大清会典事例》规定“如遇冰雹飓风等灾,其间果有极贫之民,亦准其一例赈恤”。此外,对于地震灾害导致的房屋毁损也给予相应的抚恤和修费银。乾隆二十六年云南地震,根据爱必达等人五月四日上奏,对坍倒房屋地方政府按照瓦房每间五钱,草房每间三钱给予赈助。1830年河北磁州发生了7.5级大地震,根据地方官员沈旺生在其笔记《磁州地震大灾纪略》记载,震后“即同本州学正张、训导马、吏目宋,分赴城乡查勘压毙人口及倒塌房屋。又分别倒房有力无力之家,造册查对,苇篷秉烛达旦不休。[来自wwW.lw5u.cOm]……倒塌房屋二十余万间,内除有力之家不计外,其无力贫民查明应给修费者,共瓦房九千九百五间、土房六万六千五百五十三间。……每瓦房一间给修费银一两,土房五钱,共给修费银四万三十一百八十一两五钱。”

四、我国封建社会国家灾民住宅保障的效果及评价

我国封建社会国家灾民住宅保障的效果怎样呢?我们只能从为数不多的官方文献记载中加以推断。乾隆二十二年直隶省大名、广平、河间、天津遭受水灾,根据官员奏报反映的情况:“各乡村房屋蒙恩给价,俱已渐次搭盖修理,惟魏县城中贫民仍多栖止于附城大堤之上,而堤上市卖丛积(集),烟火栉比,并无失所之状。”可见,清代灾民住宅补助措施在实践中取得的效果是较为显著的。这些文献的可信度究竟如何?法国学者魏丕信在研究清代赈济官方文献时认为从文献中数据的准确性以及措施的可行性等角度判断,这些记载并非为炫耀式的空语,而是符合现实的。从清代住宅维修与重建补助标准来看,以奉天省对旗民的补助标准最高,全损的补助达到瓦房每间3两,而安徽省瓦房最高补助为每间4钱,各省补助标准的中数大致在瓦房1两到1.5两之间。清代社会以1840年为基数,人均实现商品购买力为2.1两。也就是说清代灾民住宅的补助标准相当于清代居民年均支出的50%-71%,对于灾民,特别是经济贫困的灾民而言应该是一笔不小的数额。那么这样的补助能否帮助灾民完成住宅重建呢?在古代经济史的资料中,房价的信息是最难获得的,正式的历史文献中也很少有对房屋价格的记载。所幸,我们可以从民间留存的房屋买卖契约中获得古代房屋价格的信息。根据《中国历代契约会编考释》中收录的清顺治到光绪年间直隶和安徽两省的房屋买卖契约的记载,我们可以发现清代房价水平大致为瓦房10两一间①。以直隶省瓦房连同地基的补助标准2.1两计算,补助额占到房屋市场价格的21%,应该说对灾民住宅保障具有实质的帮助。而以安徽省极贫之户每间4钱的标准,补助额只占房屋市场价格的4%,这就徒具象征性的意义了[来自wWw.lW5u.CoM]。而这是以《户部则例》中水灾修费银的标准计算的结果。从上文所述清代地震赈济的实践看,实际发放修费银往往少于则例中规定的标准。再考虑到灾后灾区物资缺乏,经常会出现建筑材料的价格上涨,补助的效果又要打不小的折扣。然而无论如何,住宅补助的发放即使不足以帮助灾民在短期内完成住宅重建,至少也可以帮助灾民建设临时住所,不至于暴露失所。清代官员对于灾后乡村居民在政府补助下已完成住宅重建,而许多城镇的贫困居民虽然还无法完成重建,但也有临时栖身之所的报告应该是比较接近真实的情况。

但我们也不能因此夸大封建国家灾民住宅保障的成效,毕竟同食物保障相比,住宅保障在我国古代灾后赈济中只是处于从属地位。封建社会的大部分时期,政府财政对灾后赈济的投入尚不足以充分保障灾民饮食所需,也就根本谈不上重视对灾民的住宅保障。清代灾后赈济对灾民住宅保障较为完善的制度化应对,是建立在政府对赈济大规模投入的基础上的。清代康乾时期,社会安定,封建国家积累了较为充裕的财力和物力,据统计,清代平均每州县赈济用银约近四万两,全国年平均支出二百二三十万两,在嘉庆《大清会典》记载的财政支出常项中仅次于饷乾、公廉之款而居第三。而明代赈济最好的洪武年间,“三十余年,赐予布纱数百万,米百余万”,就数量而言于清代赈灾投入差距甚远,明以前历代也难以与清代相比。封建国家的重赈体现了我国传统文化对民生的重视,也有吸取明亡于流民之弊借以缓和社会矛盾维护封建统治的意图。而清代灾民住宅保障措施的法制化,表征着我国封建国家社会治理达到较高的水平。然而,随着封建国家的衰落,腐败的吏治制约了法律规定的落实。封建国家日渐窘蹇的财政状况也让法律所规定的国家对灾民住宅保障的义务最终沦为具文。