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新中国社会保障基金监管体制60年回顾
发布时间:2018-02-08        浏览次数:105        返回列表

王晓琴

[摘要]新中国社会保障基金监管体制历经60年、4个阶段的发展演绎,从低水平协调到短暂倒退,从变革调整到逐步完善,走过了一条“痛并快乐着”的螺旋上升式发展道路。可以说,新中国社会保障基金监管体制建设,既分享着国家相关制度建设成就的喜悦,亦承负着国家相关制度转轨过程中的阵痛。

[关键词]社会保障基金;监管体制;历史变迁

[作者简介]王晓琴,中国计量学院副教授,博士,浙江杭州310018

[中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号]1004- 4434(2011)11 - 0092 -04

社会保障基金监管体制作为社会保障制度建设的核心内容之一,愈来愈成为当今中国乃至世界各国最为关注的热点问题之一。近年来,我国频繁发生的一系列社保基金案件更是引发了我国政府和社会各界对这一问题的密切关注和深入研究。

从发达国家社会保障基金的监管情况来看,其在筹集环节和支付环节存在的问题都较少,主要问题集中于投资环节,即保值增值方面。从我国社会保障基金的监管情况来看,则无论在筹集、支付还是投资阶段都存在诸多问题。因此,深入研究60年来我国社会保障基金监管体制的历史变迁,正确认识与评价我国社会保障基金监管体制建设方面存在的得与失,既对新时期我国社会保障基金监管体制建设具有重要的理论与实际意义,也对整体社会保障制度的推进具有积极的促进作用。

一、新中国社会保障基金监管体制的创建(1949-1968)

1949年充当临时宪法的《中国人民政治协商会议共同纲领》为建立新中国的社会保障基金制度提供了最基本的法律依据,该纲领明确规定要“逐步实行劳动保险制度”。其后,1951年政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》并经1953年、1956年两次修订,全面确立了适用于新中国城镇职工的养老、医疗、失业、工伤、生育保险及救助制度,它的实施范围包括城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工(甚至不限国籍),这是新中国成立以来最重要的一项社会保障制度。1952年,政务院颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》,实施数十年至今仍有着浓厚影子的公费医疗制度自此建立。1954年,政务院发出《关于劳动保险业务移交工会统一管理的通知》,各级工会组织正式成为城镇职工劳动保险业务的管理机构,其管理劳动保险的职能延续数十年。1955年,国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退席时工作年限的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》等法规,国家机关、事业单位职工退休、退职制度由此确立。1956年,第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》,确立了面向乡村孤老残幼的“五保制度”。至此,新中国已经逐步确立了广覆盖、高保障、较为完整的社会保障制度。

与新中国社会保障制度的逐步形成相一致,新中国社会保障基金的监管体制也逐渐成形。当然,这一时期,国家机关、事业单位及党派团体等工作人员的公费医疗及离退休支出等都是列入国家财政预算负担,不存在结余;农村的“五保制度”等也不存在资金结余问题;只有适用于城镇所有企业和职工的劳动保险制度才形成一定的资金积累,存在基金的监督与管理问题。

根据1953年《中华人民共和国劳动保险条例》的规定,用于职工所需的各项劳动保险费用,全部由企业负担:其中一部分是企业直接支付给职工:一部分是以“劳动保险总基金”的形式上交给中华全国总工会——即全国统筹;另一部分是以“劳动保险基金”的形式存于各该企业工会基层委员会户内,该部分基金月末余额全部转人省、市工会组织或产业工会全国委员会户内,作为“劳动保险调剂金”——即省、市或产业调剂及全国调剂。劳动保险金的托管,由中华全国总工会委托中国人民银行代理。从劳动保险金的支配来说,劳动保险总基金由中华全国总工会用以举办集体劳动保险事业,劳动保险基金由各该企业工会基层委员会用于该企业职工劳动保险,劳动保险调剂金由省、市工会组织或产业工会全国委员会用于对所属各工会基层委员会劳动保险基金开支不足时的补助或举办集体劳动保险事业。全国总工会有权统筹调用“劳动保险调剂金”。

纵观这一时期,各级劳动行政部门是社会保障基金的行政监督机构,劳动部是劳动保险事业的最高监督机构。各工会基层委员会是劳动保险事业的基层管理单位,负责社会保障基金的筹集、支付与帐户管理①;中华全国总工会是劳动保险事业的最高领导机构。中国人民银行是社会保障基金的托管银行。另外,以社会保障基金的统筹层次来说,属于“国家级”统筹层次——全国总工会在全国范围内征收、调剂、支配劳动保险金;以社会保障基金的资金来源来说,属于“企业全额负担型”.即职工自己不需负担任何费用,免费享受社会保障;以社会保障基金的会计平衡来说,是典型的“现收现付制”。

二、新中国社会保障基金监管体制的迷离与整顿(1969-1985)

1968年底,以国家撤销负责救灾救济与社会福利的内务部为标志,负责劳动保险的工会组织亦陷入瘫痪状态,劳动部受到削弱。此种情形下,1969年,财政部发布《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见(草案)》,要求国营企业一律停止提取劳动保险金,原在劳动保险金开支的劳动保险费用改在企业营业外支出列支,所需费用由企业实报实销。从此之后长达近30年左右的时间,作为中国社会保障主体的劳动保险制度失去统筹机能变为企业自我保障,原由全国总工会统筹支配的劳动保险基金渐渐消散,城镇企业包办社会的现象迅速蔓延。

1978年中共十一届三中全会后,国家重设民政部,劳动部的工作亦开始恢复正常,与此同时,国务院还先后颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休退职的暂行办法》等法规,对于恢复被“文化大革命”破坏了的退休养老制度起到了重要作用。1982年五届人大五次会议修订通过的《中华人民共和国宪法》又就国家机关与企事业单位职工的社会保险、社会救济与社会福利等作了广泛的原则性规定。1984年中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,自此,城镇继农村承包责任制改革后正式步入经济体制改革时期。随后进行的城市经济体制改革从根本上动摇了原有的“国家——企业单位保障制”,社会保障的改革进程表现出了一种“效率至上,公平次之”的价值取向,社会保障基金则继续表现为“断粮”状态。

纵观这一时期,我国社会保障基金的管理体制基本处于倒退与停顿状态,与基金管理相关的监督体系在亦处于制度转型初期中的“迷离”阶段,社会保障基金的统筹层次经历了从“国家级统筹”向“企业单位自保”到改革初期短暂的“断粮”状态。

三、新中国社会保障基金监管体制的变革与调整(1986-1997)

1986年,是中国社会保障?度由“国家——企业单位保障制”迈向“国家——社会保障制”的标志性年份。这一年4月,六届人大四次会议通过了《国民经济和社会发展第七个五年计划》,首次提出“社会保障”的概念,并单独设章阐述了社会保障的改革与社会化问题。同年7月,国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》,前者不仅明确规定国营企业用劳动合同制取代了计划经济时代的“铁饭碗”,而且规定了合同制工人的退休养老实行社会统筹并由企业与个人共同负担缴纳保险费:后者虽然没有成为真正有效的失业保险制度,但希望借此推动劳动力的市场化和人的社会化,因此,这两项规定都具有明显的制度创新与制度重构的象征意义,标志着中国社会保障制度在法规政策上出现了重大变革。同年11月,劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》,强调外资企业缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金,这意味着国家在承认经济结构多元化的条件下对劳动者权益的保护,逐步消除了“企业单位自保”的烙印。

《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(1991)、《国有企业职工待业保险规定》(1993)、《中华人民共和国劳动法》(1994)等法律法规的出台则是在前期改革基础上对职工劳动保险制度的进一步调整和规范,基本确立了企业职工养老保险基金的费用来源、统筹层次及基金的监督与管理主体。《关于职工医疗制度改革的试点意见》(1994)的出台则使得城镇职工医疗社会保险开始取代国家——单位保障制下的公费医疗和劳保医疗。此后,国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(1995)、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997),《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(1997)等法规的颁布使得新型养老保险制度与城市低保制度取得了重要进展。

与此同时,劳动部、中国工商银行《关于做好养老保险基金收缴、支付和管理工作的通知》(1992)、劳动部《关于进一步加强就业经费、待业保险基金管理的通知》(1993)、劳动部,《关于发布《企业职工养老保险基金管理规定》的通知》(1993)、财政部和劳动部《关于印发《关于加强企业职工社会保险基金投资管理的暂行规定》的通知》(1994)、劳动部和审计署《关于发布《社会保险审计暂行规定》的通知》、劳动部办公厅《关于印发《职工养老保险个人账户管理暂行办法》的通知》等一系列专门针对社会保障基金的部委文件、规章相继出台,至此,我国新型社会保障基金监督与运营体制的框架雏形基本形成。[来自WwW.lw5u.com]

纵观这一时期,一系列专门针对我国社会保障基金的规章、政策相继出台,是我国社会保障基金监管体制的重大变革与调整期。然而,这一时期有关社会保障基金的法规及政策主要还是围绕国有企业改革而配套推出的。依据有关规定,社会保障基金的管理机构是各级劳动行政部门,劳动部是最高行政监管机构,民政、财政、审计、医疗卫生等部门也是重要的行政与专门监督机构;各级劳动行政机关社会保险经办机构具体负责社会保障基金的筹集、支付与投资管理①;社会保障基金的统筹层次处于从“企业单位自保”到“社会统筹”的转型期,基金来源上开始强调企业与个人共同负担。

四、新中国社会保障基金监管体制的转轨与逐步完善(1998-2009)

1998年是我国社会保障基金监管体制转轨进程中极为关键的一年。这一年,中央政府在保留民政部的同时,新组建了劳动和社会保障部,统一了全国劳动保险管理体制。2008年3月,劳动和社会保障部在国务院机构改革中被撤消,它和原中华人民共和国人事部的职权被整合划入新组建的人力资源和社会保障部。从1998年至2009年,国务院先后颁布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(1998)、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(1998)、《失业保险条例》(1999)、《社会保险费征缴条例》(1999)、《城市居民最低生活保障条例》(1999)、《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》(2001)、《工伤保险条例》(2003)、《劳动保障监察条例》(2004)、《关于企业职工基本养老保险制度的决定》(2005)、《关于解决农民工问题的若干意见》(2006)、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》(2008),转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》(2003)、劳动保障部等部门《关于辽宁省完善城镇社会保障体系试点情况报告的通知》(2003)等一系列文件。国务院这些法律法规、文件的颁布,指导着我国社会保障基金监管体制的全面转型,而“全国社会保障基金理事会”(2001)的成立则标志着国家在社会保障基金投资管理与未来风险控制方面迈出了实质性的一步,其成立以来的成功经验则又为未来其他社会保障基金的投资管理提供了重要的经验借鉴。

这一时期,除了国务院颁布的一系列法规文件外,原劳动和社会保障部还发布了《社会保险登记管理暂行办法》(1999)、《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》(1999)、《社会保险费征缴监督检查办法》(1999)、《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》(1999)、《失业保险金申领发放办法》(2000)、《社会保险金监督举报工作办理办法》(2001)、《社会保险基金行政监督办法》(2001)、《社会保障基金现场监督规则》(2003)、《企业年金基金[来自www.LW5u.coM]管理机构资格认定暂行办法》(2004)、《社会保险经办机构内部控制暂行办法》(2007)等部门规章及文件,就社会保障基金的征缴、申领、资格审查以及监督办法等进行了具体的规定;与此同时,财政部发布了《社会保险基金财务制度》(1999)、《社会保险基金会计制度》,确立了社会保障基金的记账规则和会计核算办法;之后,财政部、原劳动和社会保障部联合发布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》(2001),原劳动和社会保障部、中国银监会、中国证监会、中国保监会联合发布了《企业年金基金管理试行办法》(2004),至此,我国社会保障风险储备基金与企业补充养老基金在制度建设上获得了重大进展。

纵观这一时期,我国已经基本形成了较为合理与完善的社会保障基金监管体系框架。在这一框架下,各级人力资源和社会保障行政部门及其社会保险经办机构是社会保障基金的行政管理主体,人力资源和社会保障部是最高监管机构;各级财政、各级地税、各级审计及其他相关机构承担着辅助的监督与运营职能;一些专业的保险公司、基金管理公司开始涉入社会保障基金的投资管理;社会保障基金的缴费来源逐步形成了国家、企业与个人共同分担的局面,社会保障基金的“社会化统筹”功能得到进一步加强。

五、主要结论

综合来看,历经60年的发展演绎,新中国社会保障基金监管体制从低水平协调到短暂倒退,从变革调整到逐步完善,走过了一条“痛并快乐着”的螺旋上升式发展道路。期间,监督机构依次经历了各级劳动行政部门→企业(单位)自查→各级财政、审计、民政、医疗卫生等部门→各级劳动行政部门、各级财政、各级审计及其他相关机构;管理机构依次经历了工会→企业(单位)自管→各级民政、各级劳动行政部门及其社会保险经办机构斗各级人力资源和社会保障行政部门及其社会保险经办机构、专业保险公司和基金管理机构;社会保障基金的缴费来源逐步从企业(单位)全额负担→短暂停顿→企业与个人共担(着重强调)→国家、企业与个人共担。

当然,就我国现行的社会保障基金监管体制来说,无论在筹集、支付还是投资阶段依然存在着一些问题,如基于政策设计上的缺陷所产生的统筹层次混乱、征收机构杂乱、基金保值增值问题突出、基金支付风险上升等现象。可以说,新中国社会保障基金监管体制建设,既分享着国家相关制度建设成就的喜悦,亦承担着国家相关制度转轨过程中的阵痛。

[参考文献]

[1]郑功成,中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社,2002.

[2]郑秉文.中国社会保障制度60年:成就与教训[J].中国人口科学,2009,(5).

[3]劳动和社会保障部社会保险基金监督司编,社会保障基金监管法规文件汇编[M].中国劳动社会保障出版社,2002.

[4]劳动和社会保障部社会保险基金监督司编,社会保障基金监管法规文件汇编(续一)[M].中国劳动社会保障出版社.2007.

[5]中华人民共和国人力资源和社会保障部官方网站——人力资源和社会保障政策法规库[EB/OL].http://www. mohrss.gov.cn/index.html.

[责任编辑:舒生]