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后危机时代国有控股企业发展的政策调整
发布时间:2018-02-08        浏览次数:89        返回列表

袁东升

【摘要】进入“后危机时代”以后,国有控股企业经营环境的变化,包括世界经济和中国经济形势都出现了一些新问题、新特点,新国有化趋势进一步加强,一定程度上阻碍了民营经济的健康发展。对此,政府应该从国有控股企业的经营目标、考核评价体系、管理方式、配套政策、激励机制等方面进行政策调整,从而促进国有控股企业与国民经济协调同步发展。

【关键词】国有控股企业;后危机时代;新国有化;协调发展;政策调整

【作者简介】袁东升,华中师范大学经济学院博士研究生,湖北武汉430079

【中图分类号】F276.1 【文献标识码】 A 【文章编号】1004- 4434(2011)04 - 0136 -05

一、引言

改革开放以来,为克服国有经济效率低下,我国对国有企业进行了不断的改革探索。大批国有企业经过股份制改造,建立了现代企业制度。可以说,我国国有企业改革已经走过了一条从放权让利、利改税、转换企业经营机制到建立现代企业制度的道路,国有经济实力不断壮大,经济效益不断提高。在国企改革的历程中,伴之的国企改革政策也在不断调整中。从1978年到1984年,对国有企业改革政策主要是放权让利,政府对国有企业的管理依然以指令性计划为主,国有企业基本上扮演的是产品生产部门的角色,企业的自主权有限。从1984到1992年,对国有企业的改革进入了两权分离阶段,主要是实行政企分开,所有权与经营权相分离。从1992年到2002年,对国企的改革进入了第三个阶段,主要是通过在国有企业中建立现代企业制度,找到国有企业正确的国企改革方向和路径。自2002年党的十六大召开之后,国有企业进行了大规模的股份制改造,改革国有企业的管理方式,政府以资本所有者的身份参与国有控股企业的管理。从国际金融危机爆发后,政府主导的投资力度加强,部分行业中出现“国进民退”、“新国有化”趋势增强等现象。因此,在后危机时期,如何加强政策调整,促进国有控股企业与国民经济协调同步发展,使其更好地为社会服务成为一个十分重要的研究课题。本文针对“后危机时代”国有控股企业所面临的经济形势的变化,分析国有控股企业“新国有化”对中国经济的影响,探索国有控股企业发展的政策调整。

二、后危机时代国有控股企业所处经济环境

所谓“后危机时代”是指哪个时期,目前学术界并没有统一的界定。鉴于我国在2008年11月出台多项刺激经济的政策以后,通过一年的实施.经济已经趋于稳定;特别是2009年11月份以后,中国经济增长速度呈现加速的特征,CPI和进出口增速均由负转正,因此,本文的后危机时代专指2009年11月以后,我国经济基本稳定,但依旧脆弱的特殊时期。至今为止,后危机时代仍未结束。而此时,国有控股企业的生存环境随着经济形势的发展也发生了很大的变化。

(一)后危机时代我国国有控股企业所处的国际经济环境

在各国积极的宏观经济刺激政策作用下,国际经济形势已经发生了一些好的变化,特别是美国、欧盟和日本等在本次危机中受到重创的主要发达经济体,总体上均呈现逐渐复苏的态势。如:美国经济正在逐渐走出衰退阴影,在连续4个季度出现衰退后.2009年第2季度末开始复苏。据美国商务部公布的数据,2009年第3、第4季度的国内生产总值增长率达到2.2%和5.6%,2010年继续保持较好的增长态势,第1季度GDP按年率计算实现了3.7%的增长;第2季度有所放缓,但也达到2.4%的增长。至2010年3月,日本对外贸易已经连续第12个月保持顺差,顺差额达9489亿日元,特别是日本对亚洲地区的出口急剧增加。新兴工业化和发展中经济体经济复苏强劲。2010年第一季度,韩国国内生产总值的季度增长率达到2.1%,折合成年增长率约8.1%;新加坡经济同比增速达13.1%;台湾GDP增长率超过13%。

世界经济虽然在缓慢复苏,但复苏并不稳定,不确定因素较多,且呈现不平衡的特点。一方面,美国经济复苏较快,消费增加,有一定的内生性增长性质;日本出口增加,但国内消费下降,复苏动力不足;欧元区居民消费支出无显著增长,企业投资萎缩,仅靠出口和库存的小幅增涨带动经济缓慢增长,经济复苏缺乏内生性动力;亚洲主要经济体在本次金融危机中已普遍开始强劲复苏,成为拉动全球经济复苏的主要动力。另一方面,世界经济的复苏还面临着很多不确定因素,突出地体现在失业率高、财政赤字大、贸易壁垒增加、消费不足等方面。可以预见,在本次危机发生以后,世界经济在相当长的一段时间内都不大可能恢复到金融危机之前的经济水平;而且世界经济格局将不可避免地会发生较大的变化。

(二)后危机时代我国国有控股企业所处的国内经济环境

金融危机发生之后,中国出口一度持续下降、大量工厂停产,公司开始大幅度裁员,依靠低成本的资源和要素的高强度投入已难以为继。在这种情况下,2008年底开始,我国实行了大规模的财政刺激计划和超常规、超宽松的货币政策。经过一年多的艰苦努力,经济增速开始逐渐加快,经济复苏表现为“V”型,在2009年保持了8.7%的增长速度,经济增速回到了危机前的水平。目前,中国经济总量已经超越日本,成为世界上的第二大经济体。

但是,进入后危机时代,随着国际国内经济形势的变化,中国经济面临着许多新情况、新问题,突出的体现在以下几个方面:

一是政府对经济的干预加强,阻碍基本制度建设。国际金融危机以后,中国采取了大规模的财政投资政策,加大对经济的干预,国有经济的比重加大,呈现了“新国有化”趋势。“新国有化”的发展将壮大阻碍市场制度建设的利益集团的力量,阻碍我国的市场制度建设。

二是投资高速增长难以为继,投资效率不断降低。金融危机发生以来,投资快速增长成为推动经济复苏的重要因素。2009年全社会固定资产投资总额达224846亿元,增长30.1%。在总投资中,财政投资占据了相当大的份额。财政投资的超常规增长作为临时性的反危机政策是可行的,却无法作为一个常态化的政策。在财政投资快速增长的同时,社会自主投资还未出现快速增长,经济增长动力从依靠政府投资转向依靠社会投资的趋势还不明显,内生性投资动力不强。

三是通胀预期不断加强,通胀压力逐渐显现。从2009年11月起,我国CPI已经由负变正,2010年6月达到2.9%,CPI随经济的复苏不断走高。实际上,由于我国CPI构成不尽合理,具体构成数据不公开,食品类价格比重过大,与居民生活密切相关的住房价格变动在CPI中得不到反映,CPI的数据更多地反映食品价格的变动,并不能真实反映一般物价水平的上涨情况,这突出地体现在居民感觉到的物价变动和CPI数据不一致。2009年下半年以来,CPI的数据由负缓慢变正,但能源、电、水、住房等价格上涨迅速,人们的通胀预期在不断加强。

四是资产泡沫膨胀,房地产业畸形发展。自2009年3月以来,由于超宽松的货币政策的实施,在实体经济恢复缓慢的境况下,过多的货币流向股市、房市,造成了股价和房价的快速上升,特别是房地产市场的泡沫急剧膨胀,突出地体现在房价不断上涨,各地地王频现。2009年12月份,全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨7.8%。在金融危机的背景下,房地产业却得到畸形的发展,房产价格不断上涨,流向房地产市场的信贷资金持续增加,房产泡沫不断膨胀,银行的金融风险不断加大。

五是结构调整难度进一步加大。通过大规模的财政投资配合宽松的货币政策来应对国际金融危机,在保持增长速度的同时,对经济发展的结构产生了一定影响。财政收入增长快于居民收入增长,社会财富进一步向政府集中,国民收入初次分配不断恶化;固定资产投资增幅超过社会消费,由投资驱动的经济增长方式未有根本改变;国有部门投资增幅超过其它部门等,进一步加大了今后国民经济结构调整的任务。

三、国有控股企业“新国有化”现象

“新国有化”出现在2003年,当时,少数行业出现“国进民退”现象。然而,从国际金融危机后,由于政府对经济干预力度加大,国有控股企业扩张明显,国有成分比重加大,垄断能力加强,“新国有化”趋势呈现加剧之势嗍。在传统垄断性领域,比如电信、银行、电力、邮政、能源、交通运输、石油等,国有及其控股企业在不断加快扩张步伐,使得国有及其控股企业在这些领域的垄断地位增强,垄断优势进一步扩大。除此之外,在医疗、房地产等一些利润率高的竞争性领域,国有企业也呈现不断扩张之势。

国有控股企业的经营效益改善,国有控股企业的做大做强,有利于保持国有企业对国民经济的控制力,也有利于国有资产的保值增值。然而,随着国有经济成分在竞争性领域的过度扩张.也不例外产生了一定的不利于经济发展的影响,体现为:

一是不利于民营经济的发展。主要体现在:第一,国有及国有控股企业在传统资源性行业比如石油、煤炭、钢铁、化工等领域垄断地位进一步加强,会使得民营企业在这些领域的生存环境恶化,竞争力下降,不利于民营企业在这些领域的发展。同时,由于传统的资源垄断性行业生产的是上游产品,是其他行业的原材料和中间投入,资源型行业的垄断加强会提高下游产品生产部门的生产成本,减少利润水平,不利于民营企业在其他领域的发展。第二,新国有化加强了国有及国有控股企业对国家政策制定的影响力,使民营企业生存的制度环境受到影响,甚至可能促使政府改变游戏规则,使民营企业的生存环境恶化,政策法规歧视增加。第三,竞争性领域由于竞争激烈,现有的企业规模通常较小,国企的大规模进入改变了这些领域的竞争格局,国有企业往往利用其强大的经济实力和民营企业进行不平等的竞争,使得民营企业的生存环境恶化,很容易出现大面积的倒闭和破产现象。

二是产业结构更加失衡。伴随着中国经济的高速持续增长,我国产业结构不合理问题越来越突出。一是两头小,中间大。第二产业发展较快,但第一、第三产业发展相对滞后,特别是第三产业比重没有伴随着工业化进程而不断提高。二是在工业内部,重工业发展较快,轻工业发展相对缓慢。自2000年以来,我国的钢铁、石化、汽车等重工业部门发展较快,表现突出。国有及国有控股企业的过快发展,会导致现有的结构失调问题更加严重。

三是收入差距持续扩大。一方面,新国有化使得国有企业的垄断地位不断加强,社会资源的分配会不断向垄断企业转移,垄断行业的利润增加,从而竞争性行业和垄断行业的收入差距扩大。另一方面,新国有化造成民营企业在竞争中处于不利地位,社会就业机会减少,失业人口增加,收入差距进一步扩大。

四是不利于降低信贷风险。我国国有企业的风险约束机制尚未真正建立,依然缺乏真正的对国有资产负责的人。在这种情况下,银行资金大量贷给国有企业,虽有国家的隐形担保,但对整个社会而言,风险约束机制的缺失给整个银行系统造成的风险不能低估。

五是不利于我国经济增长方式的转变。依靠投资和出口[来自www.lW5U.com]拉动经济增长的发展方式不可持续,必须转移到依靠内需、特别是消费拉动的轨道上来。新国有化不利于提高居民收入、不利于收入分配均等,从而不利于提高消费,因而不利于转变经济增长方式。

四、国有控股企业发展的政策调整

国有企业既是现代企业制度和现代市场经济的本质特征之一,又是我国的重要经济基础和中国特色社会主义或“中国模式”的独特优势所在。国有企业在改革开放中重获新生、在市场竞争中壮大成长、在国际角逐中集体崛起,而不是被私有化或民营化,正是中国特色社会主义事业或“中国发展模式”强大生命力的重要体现。针对国企面临的新形势以及“新国有化”现象的出现,应该既要促进国企加快发展,又要使国企的发展与国民经济发展协调同步,发挥其在国有经济中的支柱作用。对此,对于后危机时代的国有控股企业的发展,其政策调整建议为:

(一)明确经营目标,对国有控股企业设立和业务范围进行限制

当前,国企的经营目标越来越单纯化,即只注重经济目标,利润最大化,忽略社会目标。因此,政府应该对国有控股企业的经营范围进行直接的管制,以最大限度发挥国有企业的社会效益。对现存的国有及国有控股企业,及时调整其经营范围,逐渐退出竞争性领域;对于新设立的国有企业,一定是在市场失灵的领域,确实改善公共服务,提供更好的公共物品。

(二)参与国有控股企业利润分红,及时弥补国企亏损

国家应该改革利润留成办法,对国有独资企业的利润全额上缴,对国有控股企业中的国有股利润分红全额上缴,并根据国有企业经营的社会目标来确定相应的国有控股企业是否应该发展,发展到多大规模,然后用所收取的一部分或全部来对国企进行增资。这样,既可以防止国有控股企业[来自www.lW5u.coM]的快速扩张,特别是向竞争性领域扩张,又能使国有控股企业不偏离其社会目标。同时,对于亏损的国有控股企业,政府应该在核实的基础上及时补充资本,以完成其经营的社会目标。

(三)改革对国有控股企业的考核办法

对国有控股企业的考核应该把社会效益和经济效益结合起来,以社会效益为主。为此,要改革现有的对国有控股企业的考核评价体系,科学评价其社会效益。

(四)坚持有进有退,合理把握国有控股企业的存续期间

国有控股企业设立的主要目的是解决市场失灵问题。随着国有控股企业的设立和阶段性任务的完成,市场失灵的现象会减弱甚至消失。这时,继续保持国有控股企业,就不仅不会使整个社会受益,反而会因为国有企业的低效率而使社会利益受损。因此,对国有企业而言,并非只有到了资不抵债时才需要通过破产的方式退出,而是应该根据社会效益和经济效益,合理把握国有控股企业的存续期间,政府应该根据产品和技术的变化情况主动退出。

(五)尽快进行资源价格改革,把资源租金转化为政府收入

在我国,由于自然资源的所有者是国家,资源分配是不合理的,大部分资源集中在国有及国有控股企业,尤其是优势资源。然而,由于资源国有,国企在使用的过程中并不交费。因此,我国国有控股企业的利润并不是纯粹的利润,其中相当部分是资源的租金。目前,这一部分租金是计入利润,供股东分配的,这必然夸大了国企的盈利水平,增加国有控股企业的其他股东的分配红利。显然,国有控股企业的其他股东参与资源租金的分配是不合理的。为了解决这个问题,我们有必要加快资源价格改革,用收取资源使用费等手段把国有控股企业的资源租金转移到国家手中。

(六)建立合理激励机制,促使国有控股企业经营者努力经营

国有企业最重要的经营目标是社会利益而不是经济利益。因此,激励机制设计的目标应该是促使经理层努力追逐社会利益。否则,就会不断出现“哪里有利润,国企到哪里”的现象。此外,还应改变国有控股企业激励不均衡的情况。由于过去对国有控股企业经理层的激励主要是和利润挂钩,而利润的高低并不仅仅取决于经理层的努力程度和经营能力,而主要取决于国有控股企业所处的行业无偿占有的国有资源的多少,资源优劣程度以及国家的相关政策。从社会效益的角度看,利润高低也不是决定社会效益大小的唯一依据。因此,政府有必要调整、合理设计对国有控股企业的激励措施,使国有控股企业的经营更符合其设立的真正目的。

(七)改革国有控股企业的经理层的选拔任用机制

目前,我国国有企业经理层的选拔任用和行政领导层一样,采用上级任用方式。虽然国有控股企业要经过股东代表大会选取通过,但在国有股一股独大的情况下,国有控股企业的经理层选拔任用和普通国企一样,实质上还是上级任命。在这样的机制中,容易导致用人标准是行政标准、选拔范围太窄、选拔过程容易出现走过场、实际上由领导说了算、经理层能上不能下等问题。因此,要选拔到合适的国有控股企业的经理层,必须要建立公正合理的选拔任用机制,向全社会选用人才,而且应该以聘用制为主,能上能下,从而改革对国有控股企业的激励方式,使国有控股企业的活力得到体现。

五、结论性评述

后危机时代,国有控股企业所面临的经济环境已经发生了巨大变化。一方面,世界经济虽然在缓慢复苏,但复苏并不稳定,不确定因素较多,且呈现不平衡的特点。另一方面,为反危机,中国经济出现了一些新的问题,体现在政府对经济的干预加强,阻碍基本制度建设;投资高速增长难以为继,投资效率不断降低,经济可能出现二次探底;通胀预期不断加强,通胀压力逐渐显现;资产泡沫膨胀,房地产业畸形发展;就业不足,收入差距有扩大之势;结构调整难度进一步加大。在这种背景下,一股危机前就已存在的“新国有化”趋势呈现加剧之势。国有控股企业的经营效益改善,虽然有利于保持国有企业对国民经济的控制力,也有利于国有资产的保值增值。然而,随着国有控股企业在竞争性领域的过度扩张,其不利影响正逐步显现,突出地表现为:阻碍了我国民营经济的发展,不利于缩小收入分配差距,不利于产业结构调整及经济增长方式的转变等。

因此,进入后危机时代以后,有必要根据当前经济形势的变化,进行政策调整以促进国有控股企业与国民经济协调同步发展。首先,明确国有控股企业的经营目标,把社会效益放在突出的位置上。其次,改革对国有控股企业的考核评价体系,参与国有控股企业的利润分配,提高政府分配份额。最后,进行有关的配套政策改革。如加快资源价格体系的改革步伐,使国有企业使用的优质资源的租金得到充分体现;坚持国有控股企业中的国有股份根据经济和社会发展需要,有进有退;改革对国有控股企业的激励方式,经理层的选拔任用机制等,使国有控股企业的活力和社会效益得到充分体现。