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中国农村环境的自主治理路径研究——以湖南省浏阳市金塘村为例
发布时间:2018-02-08        浏览次数:17        返回列表

[摘要]随着“两型”社会概念的提出,资源节约与环境保护的理念逐渐深入人心。环境作为典型的公共池塘资源,其治理方式的选择是环境保护中的一个重要问题。在我国“两型”农村建设过程中,部分地区的村民探索出了一条自主治理农村环境的路径,并取得了良好的治理成果。文章选取了湖南省浏阳市葛家乡金塘村村民通过环保自治实现了从养殖污染大村到生态环保新村转变这一典型案例,基于公共池塘资源的自主治理理论,从环保自治制度的产生、执行以及维持三个方面深入分析了金塘村的环保自治过程,提炼出了对重大事件的决议召开听证会、重视集体讨论的举行和村代会的召开、重视对村庄精英的发掘和培育等具有推广意义的经验。

[关键词]环保自治;制度的产生;制定的执行;制度的维持

[作者简介]雷玉琼,湖南大学政治与公共管理学院博士,副教授,硕士生导师;朱寅茸,湖南大学政治与公共管理学院行政管理学博士研究生,湖南 长沙410082

[中图分类号]F323. 22

[文献标识码]A

[文章编号]1004 -4434(2010)08 -0130 -04

据《科学时报》于2010年2月针对科教界部分全国人大代表和政协委员关心的热点问题所做的调查,农村环境污染问题在30个问题中受关注度位列第三。如何治理农村的环境污染已经引起了政府和民众的极大关注。2010年1月,国家财政部公布,中央财政在未来3年内将安排专项资金120亿元用于农村环境治理。2010年3月,环境保护部等部门正式发出了《关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题实施方案》的通知,这是我国首次从中央层面对农村环境污染的治理进行投入。

环境,从其物品的自然属性来看,属于典型的公共池塘资源。公共池塘资源具有非排他性和竞争性的特点。非排他性意味着资源进入的不受限制,竞争性源于公共池塘资源单位资源的可度量性与稀缺性。进入的不受限制和资源使用收益的私有性使任何为了实现当下收益的个体都有最大化占用公共池塘资源的动力,从而引发“公地悲剧”,普遍存在的环境恶化现象即为例证。根据公共池塘资源治理理论,此类资源的治理之道包括强有力的中央集权、彻底的私有化和自治组织的自主治理。从现实层面看,目前在我国农村地区的环境治理中,中央集权和彻底私有化的治理方式刚现雏形或并未出现,而部分地区的村民形成自治组织自主治理环境的行为已经取得了明显的成效。本文选取了湖南省浏阳市金塘村的具体实践,分析和透视我国农村的环保自治现象,

一、金塘村的环境治理

金塘村位于湖南省浏阳市葛家乡西部,总面积15.5平方公里,共有5个村民小组,673户2492人(截至2009年5月)。金塘村是一个生猪养殖大村,拥有大型生猪养殖场700多亩、大型种鸡养殖场600多亩和土鸡圈养场500多亩。养殖业的迅猛发展给金塘村村民创造了丰厚的经济收益,但同时也导致了环境的急剧污染。村民农药、化肥施用不合理导致污水横流、饮用水被污染;畜禽粪便和生活垃圾不经处理直接排向田地沟渠,形成了“猪粪围村”的局面。环境的重度污染使得金塘村养殖规模下降、农田减产,从而影响了当地经济的可持续发展。2007年,金塘村被长沙市政府确定为“新农村建设产业扶持村”,针对养殖污染,金塘村引入了“零排放”养殖技术。经过一段时间的治理,金塘村的公共区域全部实现了绿化,村民们的楼上建起了雨水收集池,屋后建起了生活污水处理池。两年多来,全村共修建沼气池220多个,大型污水处理池10多处,兴建零排放养殖场5000多平方米。2008年,全村人均纯收入达到6780元,增长222%,实现了从养殖污染大村到生态环保新村的转变。

金塘村环保实践的成功依赖于一定的环境管理措施。首先,金塘村经村民代表大会讨论和通过了《金塘村环境保护村规民约》。《民约》共有十九条,在环保宣传、牲畜防疫、环境美化、环境监管等方面作了具体规定。第二,建立金塘村农民环保促进会,专门负责村里的环境治理。环保促进会的主要作用是加强环保工作的统筹协调,宣传环保科技知识,督促环保规划落实,监督环保村规民约的执行,调解环保民事纠纷等。第三,实施环保听证制度。对于村里涉及到环境的重大问题或纠纷由环保促进会组织听证。例如,新建猪场必须经周围邻里签字同意,对于邻里意见不统一的,交由环保促进会组织听证会,请专家提出意见,村民无记名投票表决。第四,明确规定村民个人的环保责任,实行门前三包和联户保洁。“门前三包”是指各家各户包门前村容整洁,包门前环境卫生,包门前责任区内的环保设施、设备和绿地整理等。联户保洁是指按户定责、分户值周、轮流负责生活垃圾的储运或填埋等。

二、金塘村环境治理实践的理论分析

金塘村通过农民环保促进会按照《村规民约》管理与环境治理有关的事务,每位村民都承担一定的环保责任的环保实践可以总结为自主治理环境的路径。自治组织自主治理路径是由埃莉诺·奥斯特罗姆针对公共池塘资源的滥用问题提出来的。此路径主要研究的是小规模的公共池塘资源,要解决的中心问题是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来,进行自主治理,从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下取得持久的共同收益。具体到金塘村,其环境可理解为一种小规模的公共池塘资源,长期以来村民们保持着较小的流动性,村民共同使用村里的环境又分别提取和享用自己居住区周围的环境。基于埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论,下面从自治制度的产生、执行及其可持续发展三个方面分析金塘村的环境治理实践。

(一)金塘村环保自治制度的产生

金塘村环保自治制度产生的根本原因在于,环境的重度污染严重阻碍了当地经济的可持续发展,村民们对村里环境的治理有着强烈的个人主体意识和自治愿望。金塘村环保自治制度产生的现实动力则来自两个方面的推动:一是当地政府的引导,即外部推力;二是村庄精英的倡导和实践,即内部推力。

当地政府的重视和引导在金塘村环保自治制度产生的过程中发挥了至关重要的作用。2007年6月,长沙市环保局局长率领一支环保队伍在金塘村创办了湖南省第一所农民环保学校。学校组织环保专家向村民讲授“养猪致富的环保经”、“农村生活垃圾分类基础常识”等知识,帮助农民制定合理的环保规划。据统计,自环保学校成立后,大学生和专家义工先后下乡5000余人次,开展专家咨询、讲课300余场,填报乡村环境状况调查表1000余份,张贴环保宣传挂图7000余套,向农户发放环保宣传手册20000余份、宣传单100000余份。此外,作为一种自治组织,其自治制度产生的核心推动力与具有强烈责任意识并与其利益直接相关的村庄精英的倡导和践行密不可分。2007年6月1日,由金塘村老支书余尚清起草、全村村民参与讨论的《金塘村环境保护村规民约》在村民代表大会上审议通过。《村规民约》共有十九条,对村里的环境监管等方面做了具体规定。不久,金塘村农民环保促进会成立,由余尚清担任会长,村里的党员担任骨干。在自主治理环境的过程中,余尚清等村民通过积极倡导和践行对当地村民环保自发性的提高发挥了重要作用。“一群利益相似的委托人(规模不大、流动性有限[来自Www.lw5u.coM])组织起来,共同建立起一种互惠互利、诚实守信、团结合作的社会资本可以解决新制度或公共物品的供给。”由于当地村庄精英的推动,金塘村村民的环保意识不断提高,治理环境的自发性被充分调动,为环保自治制度的产生提供了保障。

(二)金塘村环保自治制度的执行

奥斯特罗姆经过大量理论和案例分析总结出了自主治理的八项具体原则:(一)清晰界定边界,有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须明确规定;(二)占用和供应规则与当地条件保持一致;(三)集体选择的安排;(四)监督;(五)分级制裁;(六)冲突解决机制;(七)对组织权的最低限度的认可;(八)分权制企业。奥斯特罗姆认为这些原则是长期有效的公共池塘资源自主治理制度的基本构件,它们能使占用者自愿遵守在这些系统中设计的操作规则,监督各自对规则的遵守情况,并把公共池塘资源的制度安排一代一代维持下去,但成功的实践并非都遵循了这八项设计原则。就金塘村环保自治制度的执行而言,集体选择的安排、监督、对组织的最低限度的认可三条原则体现得较为明显。

从金塘村自主治理规则的制定来看,包括《村规民约》在内的每一项规则都是通过村代会的讨论和商议才最终确定。这样,即保障了村民的个人意愿被充分尊重,又体现了集体选择的安排。同时,大多数受操作规则影响的个人能够参与对操作规则的修改,在规则执行的过程中也处处体现了集体选择的安排。例如,该村某养猪大户花了3万元,在自家门口建了一个200多平方米的猪舍,但因未通过环保自治听证许可,最终不得不拆除,另花4万元在规划的集中养殖区建新的生态养猪场。集体选择的安排对村民起到了更有效的约束作用。

监督机制的建立和完善是金塘村环保自治制度的有力保障。作为金塘村环保自治的专门执行机构,环保促进会既履行着监督村民环保的责任,又积极倡导村民之间的相互监督。例如,《村规民约》第八条规定,严禁将死畜扔在塘、坝、河流、稻田等地方,要一律火化或深埋。有一次,村民李鹏飞的母亲将死鸡扔到水渠,这违反了《村规民约》的规定,不久便有村民向环保促进会举报此事,促进会马上对此作出了处理,直到李鹏飞家里把死鸡深埋。又如,金塘村定时开展“每月金塘清洁户”评选活动,2009年4月23日,环保促进会用红纸分小组张贴评选出最清洁户32户、清洁户74户、较清洁户3户。金塘村环保自治的监督机制包括环保促进会对村民的监督和村民之间的相互监督。奥斯特罗姆认为,“由于所使用的规则的作用,在许多长期存续的公共池塘资源中,监督成本是低的。”监督成了人们实施规则、进行自主治理的副产品,因为不必付出太多其他额外成本。

对组织权最低限度的认可是金塘村环保自治制度得以执行的前提,这主要体现在两个方面:一是当地村民对环保自治组织的权威性认同;二是当地的基层政府对金塘村环保自治组织的高度认可。“农民是拥有环境权的公民,环境权包括环境管理参与权”,“农民作为环境权的享有者,具有‘自始至终参与’到环境管理的预测和决策过程中去的权利”。环保自治组织的核心机构——环保促进会的职责在《村规民约》中有明文规定,村民们一致赞同并遵照执行。这说明环保促进会拥有合法的自主治理环境的权利,虽然这一权利不是由政府通过立法来明确,但是由村代会通过的“土宪法”来明确的,合乎全村人民的意愿。其次,金塘村的村民环保自治得到了政府的大力支持,政府对金塘村环保促进会的自主治理权利持高度认可的态度。

(三)环保自治制度的维持

奥斯特罗姆强调“制度的生命力要求制度安排与整套原则必须基本一致”,自治组织的制度要想得到持续发展,最重要在于制度本身的合理安排,而合理的制度安排一般要遵循以上提及的八项具体原则。从金塘村的环保实践来看,其自治组织的制度设计是比较合理的,遵循了集体选择的安排、监督、对组织的最低限度的认可三条原则,这在金塘村环保自治制度的执行部分已经进行了详尽的分析。

除遵循了八大原则中的三大原则以外,金塘村环保自治制度的持续发展还得益于制度设计者不断提高的环保意识以及政府的支持与舆论的倡导。首先,制度设计者环保意识的不断提高是环保自治制度存续的必要条件。制度的维持需要村民个体不断进行自我约束,对他人行为的预期可以使村民个人更好地保护环境,避免搭便车行为。金塘村自2007年开始环保自治以来,一直注重对村民个体环保意识的教育。环保促进会积极引导村民报名参与宣传、规范、监督、自治和调处环保纠纷等公益性服务岗位,并给每户村民配发了金塘村《生态生产发展手册》《生态家居建设手册》《环保自治手册》《环保组织手册》等学习读本和理论读本,为村民们提供了必要的宣传硬件和学习硬件,开办环保学校,组织学习《村规民约》,号召村民互相监督,村民环保意识的不断提高。其次,政府的支持和社会的关注促使金塘村环保自治制度稳定维持了下来。2007年至今,金塘村由于环境治理实践取得了显著成效而获得了长沙市政府的高度评价,市政府加大了对其环境治理的资金投入,金塘生态示范小区成为了长沙市环保局新农村环保系统建设的一个试点村。在2008年7月24日国务院召开的建国以来首次全国农村环保电视电话会议上,金塘村的新农村“村民环保自治模式”获得了国务院副总理李克强、环保部部长周生贤的充分肯定,长沙成为唯一在此次会议上受通报表扬的城市。同时,金塘村的成功实践引起环保专家的关注,纷纷到金塘村进行实地调研,环境保护部更是发文向全国推广“金塘模式”,报社、电视台等媒体也就生态文明专题对金塘村进行了集中采访报道。

三、结论

我国农村的环境因恶化较快已受到社会各界的关注,但是,由于资源的有限性,目前我国的政府和市场机制还未能在农村的环境治理中发挥作用,在此背景下,村民自发组织起来进行环保自治也不失为一条有效的环境治理路径。在金塘村的环境治理实践中,村民环保自治成为了一种至少在小范围内卓有成效的治理方案,其环保自治实践在全国具有推广意义。借用环保部部长周生贤的话来说,“长沙农村环保村民自治模式很有特色。(金塘村的)‘三新行动(新农村、新环保、新生活)’村民环保自治模式的探索创新,不是用钱堆起来的,而是通过环境引导、部门支持、各级帮助、村组为主建立起来的。在湖南长沙乃至我国中西部农村,具有广泛的适用性”。具体来说.金塘村的环保自治实践有着以下几个方面的启示:

1.从宏观层面来看,自治方式能有效克服搭便车行为,促进资源和环境的保护;能降低交易成本,促进农村地区经济发展和环境保护的双赢;能有效激励村民,提高村民的环保意识。2.从微观层面来看,金塘村环保自治的若干举措为我国农村地区的环境保护提供了一些值得借鉴的经验:第一,重大环保事件的听证会制度。这一制度可以达到使村民以较低的成本监督他人行为的目的,促使村民更好地约束和规范自己的行为,有效调动了村民监督和自我监督的自觉性;第二,集体讨论和村代会的召开可以加强不同背景、不同层次村民之间的沟通和交流,利于增进信任,促进[来自www.Lw5u.com]共识,从而更好地维护自治组织的稳定性和存续性;第三,村庄精英对自治组织的形成和发展具有重要作用。

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[责任编辑:青山]