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地方政府创新的动力与分析
发布时间:2018-02-08        浏览次数:109        返回列表

王国红

[摘要]地方政府创新对推动地方经济社会发展具有越来越重要的作用。地方政府创新的动力来自于民众认同的需要、地方政府间竞争的需要以及官员政绩的需要等多个方面。推动地方政府创新必须提供制度的激励与保障、适当的宽容与参与等条件。

[关键词]地方政府;创新;动力;条件

[作者简介]王国红,钦州学院副院长,教授,法学博士,广西钦州535000

[中图分类号] D63

[文献标识码]A [文章编号]1004 - 4434( 2010)05 - 0059 - 04

当前,提升地方政府创新能力、推动地方政府创新已经提上了党和政府议事日程。然而,地方政府创新的动因何在?什么是推动地方政府创新的根本动力?地方政府创新要满足那些条件?如何创造更好的外部环境与条件来推动地方政府创新?这是地方政府创新需要研究的重大理论与实践问题。

一、地方政府创新的动力

[来自WwW.lw5u.Com]

对于地方而言,“没有一个有效的政府,经济和社会的可持续发展都是不可能的”。每个地方都会有发展与进步的现实期望,这种期望成为促使地方政府创新的动力。对于地方政府官员而言,有的往往能从创新中体验成就感;有的则希望通过创新获得晋升、声誉、名利,实现个人抱负等,而这些都属于地方政府创新的内在动力。下面我们分别从民众认同的需要、地方政府间竞争的需要以及官员政绩的需要等方面对地方政府创新的动力进行阐述。

(一)民众认同的需要

地方政府行为渴望得到地方民众的认同,这也是创新的认同需求。民众的认同与支持是推动经济社会变革和创新的核心力量,也是地方政府创新的内在动力之一。随着经济和社会的发展,社会公众对公共产品和公共服务的品质和数量的要求在急剧增加,而公众需要什么服务,怎么提供服务,这些都对地方政府提出了新的要求。“根本就不存在什么独立、客观的方式可以用来确定政府的理想规模或界定到底哪些活动适用于公共部门。社会中的公共部门是其公民思维的产物”,地方政府作为社会公众选择的授予公共管理权力的组织,公共性、社会性和服务性成为其基本特征;地方政府只有真正履行其责任时才是合法的,满足公众的偏好和需求也就成为其拥有合法性的关键。在此背景下,地方政府急需“增进回应”,亦即地方政府在制定和执行公共政策时能够以一种有力的、敏感的、负责任的态度去回应并满足通过各种途径表达出来的公众诉求。这不仅需要地方政府有一种积极的态度,时刻牢记民众所需,将其作为制定与执行政策的出发点和落脚点;更需要在行政资源有限的背景下有效解决问题的能力,而这种能力实质上就是创新的能力。

地方政府主动争取社会公众的认同,推进创新,首先要对民众的需求进行评估。这种评估包括如下内容:一是民众有哪些需求?具体内容是什么?二是这些需求各自的强度、范围如何?三是哪些需求是应该满足的?四是在现有资源条件下能够满足哪些需求?五是通过什么途径和方式满足这些需求?六是满足了现有民众需求之后会产生哪些新的需求?在对民众的需求进行评估之后,地方政府再将公共政策的规划制定与民众需求产生的政策诉求相互结合起来才能真正实现创新。如2009年珠海市设立了促进就业、医疗卫生和小区管理等三个与民生息息相关的政府咨询委员会,这是珠海市推进社会管理体制改革先行先试工作的创新举措,它们扮演着“问政于民、问计于民、问需于民”的新角色,体现了多元参与治理,使当地政府的决策、管理获得了专业化的推动及公众更多的理解和支持。

满足各阶层民众利益需求是主动争取公众对地方政府创新认同的关键。在中国社会转型期,利益结构由单一迅速转变为多元,利益主体不断分化,各个利益群体之间的冲突有逐渐加剧的趋势。从资源和条件的享用性上看,利益有三类:一是具有社会分享性的公共利益;二是具有组织分享性的共同利益;三是具有私人独享性的个人利益‘纠。这三种利益中公共利益是核心,但不能只讲公共利益而忽视共同利益和个人利益。历史经验告诉我们,倘若地方政府要求其他利益无条件地服从公共利益,往往会导致以公共利益之名牺牲合理合法的共同利益和个人利益。同时,也不能只讲组织分享的共同利益,而忽视公共利益和个人利益。如果将组织分享的共同利益凌驾于公共利益之上或侵害个人利益,那么社会利益结构就会发生严重失衡。当然,更不能只讲个人利益,不讲公共利益和共同利益。所以说,地方政府出台的新政策必须平衡各个利益主体的冲突,首先要确保地方公共利益的核心地位,但如果因实现公共利益的需要损害[来自WwW.lw5u.cOm]了某些组织和个人的利益,那么这些组织和个人的利益就应该得到合理的、充分的补偿。地方政府进行创新时,应该及时明确各类利益保障的底线,特别是对个人利益也要给予相应地位的保障。

(二)地方政府间竞争的需要

地方政府间竞争是指市场经济各区域体中的地方政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争,以增强各区域的竞争优势。当前,不同地方政府之间在促进区域经济社会发展方面存在着激烈的竞争压力。地方政府创新的压力首先来源于地方政府间的竞争。随着社会主义市场经济的发展,资源和生产要素基本实现了在不同区域间的自由流动。在这种情况下,各级地方政府为了吸引外部资源和生产要素的流入,普遍趋向于更新政策,以利好政策助推地方发展,形成所辖区域的“核心竞争力”,从而在竞争中占据优势位置。改革开放以来,中央政府一方面通过财珍转移支付和相关资源分配来调控地方政府的行为;另一方面则通过一整套政府绩效考评制度来约束地方的决策者。地方政府为了达成其任务目标,一方面和中央政府博弈,力求获得更多的资源和更有利的政策空间;另一方面,地方政府自身也不断通过技术和制度创新等来吸引资源流人。可以说,地方政府竞争对于我国实现经济较快增长、推动制度创新和促进社会进步发挥了巨大作用。当然,这种压力有时也会在一些地方演化成为一种破坏性的力量,需要我们防范和警惕。

事实上,周边地区经济社会发展所引发的发展压力是其他地方政府创新的原动力之一。比如广东和上海竞争,上海和江苏竞争,江苏和浙江竞争,东部和中部竞争,西部和中部竞争等等,各地都在相互较劲。在竞争压力和利益驱动下,地方政府纷纷以创新的方式来参与激烈的竞争,比如出台各种优惠政策来吸引更多投资和企业落地,推动地方经济和社会发展、谋求社会公共福利最大化等等。就拿下放地方政府权力、改善地方投资环境而言,如果江苏不向企业放权,不发展民营经济,江苏的资源就会转移到浙江,江苏放权了,浙江跟着自然也要放权。这样,拥有较大资源配置权的地方政府同时成为追求经济利益最大化的政治组织,地方政府具有了双重角色。当然,地方政府创新不是随意的设想,而是具有持续性和创造性的行为,需要“站在别人的肩膀上”;需要通过学习和“创造性模仿”,永葆创新的生命力和执行力。通过梳理最近几年中国各地方政府创新的典型案例,不难发现,除了一些原创性的创新以外,地方政府更多的是学习和总结其他地方的创新经验,结合本地区的实际情况进行“再创新”。不过,地方政府创新在地区分布上还不是很平衡,有的地方创新能力强,而有的地方创新能力弱,这就需要通过地区之间的相互学习,促进创新的扩散。因此,做好创新的推广普及工作是推进地方政府创新的一项重要举措。

(三)官员政绩的需要

政绩是地方政府官员推进创新的主要内在动力。不可否认,各级地方政府官员也有谋求自身发展的需要,在促进公共利益发展的过程中,他们对与自身相关的一些合法利益如职务、荣誉、物质等也会产生合理的诉求。在官本位意识依然强烈和权力相对集中的情况下,晋升职务是各级官员最为重要的诉求。在实际的政治生活中,地方官员政治升迁的重要支撑就是为官的政绩;要政绩就要有GDP,就要维持地方改革、发展、稳定的大局。在贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的背景下,地方官员传统的政绩观念已经不适应新的环境。为此,地方政府官员是否具有独特的政策规划能力,能否进行有效的创新,往往是其自身能否得到晋升的重要条件。地方政府官员既有可能为追求与维护公共利益、不断增强政府合法性的基础而进行创新,也有可能是为实现自身的个人目标、追求自身的个人发展而进行创新。以中国政府创新奖为例,2000年,中共中央编译局比较政治与经济研究中心和中央党校世界政党比较研究中心联合发起了“中国地方政府改革与创新”研究与奖励计划,至2009年已成功举办五届。根据其跟踪调查,在地方政府官员推进创新的过程中,近2/3的负责官员都得到了提升,或者调动后的职务更重要了。

目前,中央政府考核地方政府及其官员绩效的指标主要是有:GDP总量、人均值及增长率;产业结构与布局;就业率与失业率;人均收入及其增长率、基尼系数;社会保障实施情况;科技进步、教育发展、卫生与防疫;施政成本和公众满意度等。地方政府绩效的好坏直接决定着社会公众的满意度和官员的仕途升迁,也蕴含着作为政府官员“为官一任,造福一方”自我抱负的实现。从政府创新考核指标中我们也可以发现,地方政府的职能范围很广;要想在地方经济发展、人民生活水平以及社会事业发展方面取得进步,在资源有限的这样一个永远不变的约束条件下,依靠传统的政策资源和工具难以实现目标,这也迫使地方政府在政策价值理念、手段、资源等方面进行创新。

在政绩激励作用推动之下,创新既有可能是有效与积极的,也有可能会产生负面影响。比如,由于现有的干部考核制度不太完善,许多地方政府以发展经济和创新为幌子,通过掠夺性开采资源、炒卖土地、乱批乱建“开发区”求得眼前的利益,使得经济增长与资源保护、社会发展之间的矛盾尖锐化。因此,必须改革现行干部考核制度,在干部考核和激励机制上树立“科学发展观引导着正确的政绩观,正确的政绩观实践着科学的发展观”的意识,不给“只管届内政绩多、哪管后人无地立”的干部提拔重用的机会,才能有效地进行创新。鉴于此,我们认为,创新必须讲效率、讲科学、讲计划,要顺应民意。创新不能走捷径,发挥政绩对创新的激励作用还需要真抓实干,而不是搞形式主义、弄虚作假,更不是要搞短期轰动效应。

二、地方政府创新的条件

从总体而言,我国地方政府,尤其是经济落后、层级较低的地方政府,其创新能力、创新带动经济社会发展的能力受到很大制约,其创新的潜力难以完全发挥出来。推进地方政府的可持续性创新,必须从制度供给、宽容与参与等方面予以保障。

(一)制度的激励与保障

制度是约束和激励主体行为的规则,它既可以是政府的强制性政策安排,也可以形成于各个主体为收益而进行的相互博弈。因此,制度既可以体现市场主体的利益,也可以凝聚社会的要求;如果结合得当,制度就可以发挥出市场和政府相互搭配的调节效用。同时,制度也有激励作用,并且制度的激励是地方政府持续创新的保障。无论是来自地方政府内部和外部的压力,还是来自官方或民间的激励,都不是地方政府创新的持久动力。这种持久的动力来自制度。地方政府的创新,无论其效果多好、多么受到群众的拥护,如果最终不用制度的形式加以肯定和推广,那么这种创新最后都难以为继。我们经常可以看到这样的现象,一些非常好的创新,由于没有以制度的形式得以确立和强制实施,当负责该项目的主要领导人调离该地区或该部门时,结果往往是“人走政息”。

缺乏有效的制度保障,必然会造成一些创新的中断。如党的十七大把基层民主当作推进中国特色社会主义民主政治的“重点工程”。近些年来对乡镇主要领导的“公推直选”,就是一项基层民主的重要创新。这项创新深受群众拥护,也得到了中央领导和专家学者的高度肯定。实践证明,它是党内民主和基层民主的一个突破性发展,较好地体现了中央提出的“党的领导、人民民主和依法治国”三者的有机统一。然而,这么好的一项重大创新,在一些地方试行一段时间后便停了下来,至今在全国也只有近300个乡镇在时断时续地推行,还不到全国4万多个乡镇的百分之一。为什么?关键是缺乏相应的制度保障。我们没有及时地从党和国家的制度层面上,对这样一项事关党内民主和基层民主的重要创新做出权威性的规定,没有强制性地要求各级乡镇党政主要领导人必须通过“公推直选”的方式产生。可见,不从制度上保障地方政府的创新,甚至一些成熟的政治改革,也会裹足不前。不仅如此,缺乏有效的制度激励,一些地方政府的创新还可能会走向反面。因此,对一些深受群众拥护的地方政府创新举措,应当及时通过法律、法规和政策的形式,使之转变成党和国家的制度,并逐渐在全国范围内推广。

(二)适当的宽容与参与

除了充分的制度供给之外,适当的宽容与参与也是地方政府创新的重要条件。地方政府创新是一种有成本和风险的活动,而创新成果的享有者是辖区内的全体社会成员。这对创新者来说,成本和收益是不均衡的。地方政府创新成本主要由以下几部分构成:设计、制定和组织实施新政策的费用;清理原有政策的费用;消除变革阻力的费用;创新的机会成本等。创新的风险主要包括政治和经济风险两方面。政治风险是指推进创新可能会给相关政府官员带来负面的政治影响,影响其政治升迁;经济风险是指创新带来的利益整合可能会影响相关部门或个体的既定利益。由于各级地方政府和官员也是理性“经济人”,他们进行创新必然会考虑成本收益的得失。当创新者要担负较大的风险和成本时,他们就不会去自觉主动地推动创新,从而大大抑制了创新者的创新动力。

我国现有行政体制是以官僚制模式设计运作的,而官僚制本身是理性与效率的产物;从纯技术的观点来看,官僚制能为组织带来高效率。但是,在长期的行政实践中,官僚制出现了僵化和异化。在官僚组织中工作的人员只愿例行公事地秉持“理性”的教条而丧失情感的关照,导致不敢决断、压制创新、偏好保守。官僚制组织对人的评价倾向于“不求有功,但求无过”,100件事情做对了99件,做错了l件,那就意味着全盘失败。在这样的行政生态中,创新的动力几乎完全被抑制了。这就需要一个正确评价和激励创新的制度和规则,营造出允许出错的行政生态,打破官僚制对创新文化的抑制。特别是要建立创新失败的宽容机制,规定创新可以失败的情形、时间跨度和影响规模,在规定的范围内允许失败,超出规定范围和影响规模才受到惩罚。如重庆市为了促进改革开放和创新,免除创新者的后顾之忧,通过创新激励和宽容机制来保障“创新者无罪”。2009年重庆市人大常委会通过《重庆市促进开放条例》,以法规的形式允许“试错”。《条例》规定,开放工作效果不好,或者造成损失,只要程序符合规定,未谋私利,可以减轻或免除有关人员的责任。各级政府对法律、法规、规章和国家政策未规定的事项,可以在职权范围内先行尝试;还可对行政管理、公共服务、市场监管、土地流转、财政金融和社会管理等事项进行更多的改革实验。重庆市为官员“试错”立法,极大地保证了开放创新的“领头羊”不致成为“替罪羊”,激励了地方政府官员“大胆地闯,大胆地试”,这本身就极具创新意义。

社会存在着不同的利益需要和各种各样的个人问题或公共问题;社会公众的需求是个性化的;但这种需求需要通过一定的途径进行表达和综合。为了能够充分发挥公众需求这一作用力,必须构建一个有效的利益诉求机制,使得社会不同阶层、不同群体的诉求都能有充分表达的渠道和充分有效的反映,从而使地方政府真正了解社会公众的真实意愿,能够正确分辨其中的公共需要,并利用这种“需要”产生的力量推动创新。要构建这样的诉求机制,这就需要放松管制,积极培育各种社会组织和团体,使其成为利益诉求的聚合体;要从制度上保障公众表达的权利,积极利用报纸、电台、电视和网络等媒体,确保社会公众对政府过程的知情权;要建立健全政务公开制度、制定和实施政策前的信息公报制度,公开政策的内容、程序和环节,而在此基础上保证公众的选择权。通过健全诉求表达机制,使公众能够在地方政府的创新中进行充分的政策讨论和思考,以便为地方政府创新的顺利进行奠定基础。

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[责任编辑:周志华]