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美国对便携式防空导弹的政策
发布时间:2018-02-08        浏览次数:134        返回列表

阳小林,秦珊

[摘要] 2002年以来,便携式防空导弹问题成为美国防扩散军控战略的一个重要方面。美国是最早研制便携式防空导弹的国家,在便携式防空导弹扩散和防扩散过程中都扮演了重要的角色。防止便携式防空导弹扩散的目的是反对恐怖主义。应目前防扩散之需,美国在国内协调了不同政府部门分工,在国际上进行双边行动和多边倡议。通过加强出口控制、销毁、改善库存安全管理状况、回收和收缴等具体措施,取得了一定进展。

[关键词]便携式防空导弹;防扩散;美国;出口控制

[作者简介]阳小林,暨南大学国际关系学研究生;秦珊,暨南大学社会科学部教授,博士

[中图分类号]E317

[文献标识码]A

[文章编号]1004 -4434(2010)01-0082 -06

近年来,恐怖分子利用便携式防空导弹威胁民用航空的事件时有发生,甚至酿成巨大灾难。从2003年开始,以美国为首的国际社会开始着手应对这一威胁。美国一方面考虑加强自身的便携式防空导弹出口控制,研究为民航飞机加装反导系统;同时加强与盟国和国际社会的多边、双边合作机制,从出口控制、库存管理、销毁和回收等方面着手,努力制止便携式防空导弹及其技术的扩散。此外,美国还推动联合国将便携式防空导弹纳入常规武器登记制度,推动该武器转让的透明。通过对美国对便携式防空导弹政策的追溯,可以看出美国防扩散的主要目的是维护其自身在全球的安全利益,实现其主导世界事务的战略目标。

一、美国与便携式防空导弹的基本关系

美国是世界上最早研制便携式防空导弹的国家。上世纪50年代,美国通用动力公司开始研究便携式防空导弹。1958年与美国陆军签订了为期一年的可行性研究合同;1959年,美国陆军和海军陆战队与通用动力公司签订了“红眼睛”研制合同;1968年,首批装备便携式防空导弹的作战部队形成作战能力。紧随美国,前苏联于1959年也开始了便携式防空导弹的研制。到目前为止,便携式防空导弹发展已经有50年的历史,出现了三代产品,目前正在研制第四代;研制的国家也发展到英国、法国、日本和中国等。

已研制出的便携式防空导弹系统( Man - Port-able Air Defense System),又叫肩射式导弹或肩扛式导弹。就携带方式可分为单兵携带式和小组携带式两大类,或者分为肩射式和支架发射式两大类。前者1名士兵即可携带,后者需2~3名士兵携带。也可根据制导方式分为红外寻的、无线电指令、激光波束和复合制导式四大类;其中第一种为被动自寻的式,后三种为遥控制导式。在前三代产品中,共有约30个型号或系列,其中有代表性的型号有美国的“红眼睛”和“毒刺”;俄罗斯(前苏联)的“箭”和“针”系列;英国的“吹管”、“标枪”、“星爆”和“耀星”;法国的“西北风”;日本的“凯科”以及瑞典的RBS系列等。便携式防空导弹体积小、重量轻、操作使用方便;其射程和射高通常在5000米以内和3000米以下,导弹系统重量只有几十千克左右,导弹长度约1.5米;主要用于拦截低空、超低空飞行的飞机、直升机、巡航导弹、精确制导炸弹等空中目标。

由于造价低廉,该导弹的优势一是适合大量装备;二是作战效费比高;三是在对方强大的电子干扰下,可以保持正常战斗力;四是机动性、隐蔽性、易操作性和生存力强;五是具有较大的作战威力。随着高新技术的广泛应用,空袭兵器和空袭方式发生了巨大的变化,隐形飞机、巡航导弹、反辐射导弹、机载精确制导炸弹、空地导弹和无人机等竞相投入战场。为了有效地对付日新月异的空袭兵器,便携式防空导弹未来发展趋向是:1.提高便携式防空导弹的速度;2.提高全向攻击能力,实现“发射后不管”;3.进一步改进导引系统,提高抗干扰能力;4.缩短反应时间,提高作战速度;5.提高一弹多用能力;6.加强标准化。由于新材料技术的不断发展和突破,电子装置日趋小型化,信息处理能力不断提高以及推进技术、控制技术、战斗部技术的不断发展,便携式防空导弹的性能正在接近低空近程地空导弹的上限指标。便携式防空导弹因为便携、致命,而成为恐怖分子进行恐怖活动的理想武器。

由于扩散,便携式防空导弹成为恐怖主义组织袭击民航的重要手段。一旦袭击成功,就会造成上百人的伤亡和对民航业造成打击,这样就达到了恐怖分子要追求的恐怖效果。据美国国务院的报告统计,从上世纪70年代以来,至少有40架民用飞机被便携式导弹击中,造成28架坠毁和近800人死亡。其中2002年11月28日,以色列一架载有261名乘客和11名机组人员的“波音757”民航客机在肯尼亚的蒙巴萨国际机场起飞后不久,就遭到“基地”组织恐怖分子2枚“萨姆-7”便携式防空导弹的袭击。美国防控便携式防空导弹扩散的主要目的也是防其被恐怖分子利用,用来袭击民航飞机。

冷战期间,出于反共反苏目的,美国向有关国家提供了大量的便携式防空导弹。在前苏联侵阿战争期间,美国中情局向阿富汗游击队提供了1000多枚“毒刺”导弹。在80年代后期,为帮助安哥拉完全独立全国联盟推翻安哥拉亲共政府,美国中央情报局秘密向该反叛组织提供了FIM - 92A型“毒刺”便携式防空导弹。虽然这些导弹的大多数已经被消耗,但剩余部分却在冷战结束后流入黑市,为一些恐怖组织所掌握,对民航客机进行袭击。在上段列举事件中蒙巴萨机场案使便携式防空导弹问题进入公众视野和美国政策议程。

二、美国对便携式防空导弹的政策

2002年蒙巴萨导弹袭击事件可以说是美国防止便携式防空导弹扩散的一个转折点,恐怖分子的行为显著提高了美国民众对便携式防空导弹扩散威胁严重性的认识,迫使小布什政府把防控便携式防空导弹扩散视为美国优先关注的战略议程。事件发生之后,在白宫的指示下,从国务院、国防部、国土安全部等九个部门抽调人员,设立了便携式防空导弹协调小组,负责对防控便携式防空导弹扩散问题的协调。在“9·11”事件以来的反恐背景下,防止便携式防空导弹的扩散成为美国安全战略的一个重要议题。

美国对便携式防空导弹的立场在《2004年情报改革及恐怖主义预防法》有明确表述:(一)限制获得和转让便携式防空导弹系统;(二)限制便携式防空导弹系统的扩散;(三)实现销毁单兵携带防空系统。该法还对民用飞机装备反导系统,机场脆弱性评估,减少该武器的数量等事项做了说明,要求总统、国务院、国土安全部定期报告防扩散的进展。另外该法还有一条,加重了对非法持有、进出口、转让便携式防空导弹等行为的刑事处罚力度。2007年3月26日,美国政府又颁布了《航空安全国家战略》( National Strategy for Aviation Security)。美国认为航空安全威胁的制造者是恐怖组织、敌对国家和其他犯罪分子;大型客货机都面临便携式防空导弹袭击的危险。因此,必须部署多层安全措施的战略行动。对此,国土安全部负责研发技术措施保护美国领空空域的财产免受来自便携式防空导弹的威胁。国务院负责加强对便携式防空导弹的多边防扩散控制,促使外国遵守和执行这些控制。此外,国务院还负责实施便携式防空导弹销毁计划,减少这些武器扩散的风险;提供训练和援助,帮助外国防止便携式防空导弹扩散;打击便携式防空导弹非法贸易和走私;对从事便携式防空导弹扩散的政府、实体和个人实施制裁。自从颁布了《航空安全国家战略》后,美国实施了7个支持计划,其中有“国际航空安全削减计划”( Inter-national Aviation Threat Reduction Plan),便携式防空导弹协调小组是该计划的核心协调机构。

2008年1月24日,布什总统任命负责政治军事事务的助理国务卿林肯·P·布卢姆菲尔德为国务院防控便携式防空导弹问题特使;而特使主要代表美国与外国政府高层官员协商便携式防空导弹有关事宜。这表明美国继续将该问题置于防扩散政策的一个优先考虑的事项。在国防部的帮助下,国务院对美国防控便携式防空导弹的双边和多边行动起领导作用。

在国务院内,由政治军事事务局( Bureau ofPolitical - Military Affairs)和国际安全和防扩散局(Bureau of Intemational Security and Nonprolifera-tion)负责该事务。其中政治军事事务局的销毁武器办公室(The Office of Weapons Removal and Abatement)负责便携式防空导弹销毁和库存安全管理方面的事宜。国际安全和防扩散局的常规武器威胁降低办公室(The Office of Conventional Arms Threat Reduction)负责加强便携式防空导弹出口控制,防止非法转让便携式防空导弹及生产技术。

国防部负责对美国自己拥有的便携式防空导弹实行严格的库存管理,以及在双边和多边行动中提供有关技术支持。另外,国防部还负责对[来自www.lw5U.com]美国出口的“毒刺”导弹进行最终用途和最终使用者的检查、监督。最终使用监督是指查证外国政府按照美国的标准和转移条件使用和控制美国防务物资和服务的程序。监督、检查是在严格审批许可证之外的最重要的加强出口管制的措施。为加强最终使用监督,国防部沿用根据武器1996年出口管制法修正案制订出的政府对政府的金哨兵计划( Golden Sentr)①。该计划有日常例行检查和强化检查两种类型,其首要目的是“把美国政府、我们的朋友和盟国所承担的安全风险降到最低”,确保源自美国的武器、防务服务和技术的使用和转移符合美国的要求。为此,国防部成立了所谓的虎队( TigerTeams)在国内外实施检查。检查的对象是德国、希腊、荷兰和土耳其。它们于20世纪80年代,共同出资成立了欧洲毒刺项目集团,与美国签订协议生产毒刺导弹供成员国使用。瑞士曾经也与美国签订过类似的协议。这些国家合作生产的毒刺导弹不仅不能出口给第三国,而且必须接受美国的最终用途和最终使用者的检查和监督。

综上所述,美国在其《国家航空安全战略》上明确将便携式防空导弹威胁纳入其中,并且制定相应行动计划,任命特使和设立协调机构专门负责处理该问题。明确了国务院、国防部、国土安全部等重要职能部门在该问题上的分工。这些措施确保了在国内协调一致,形成合力。为在国际上开展双边和多边活动奠定基础。

对那些拥有大量过剩的便携式防空导弹,管理不严或者是存在着向其他非国家行为体扩散的高风险国家,美国采取双边行动,通过资助其销毁过剩武器,改善库存安全管理和加强出口控制,来实现防扩散的战略目的。

据美国国务院统计,2003年以来,美国已在非洲、中美洲、东欧和东南亚的25个国家资助销毁近26,000枚便携式防空导弹。其中一些比较成功的销毁方案有:2003至2004年,在波斯尼亚销毁了近6000枚;2003年在利比里亚销毁45枚;2004年,柬埔寨军队在美国政府的协助下,销毁了其库存的共233枚便携式防空导弹;迄今为止,美国资助匈牙利销毁了1500枚,马其顿销毁了156枚和黑山共和国1500枚便携式防空导弹。2005年1月,美国赶在玻利维亚左翼总统莫拉莱斯上台前,暗中资助玻军将领,销毁了28枚中国产的“红缨5”便携式防空导弹,理由是“防止犯罪组织染指”。2007年7月25日,捷克国防部副部长巴尔塔克在布拉格宣布,捷克政府当天批准了一项协议,同意由美国出资销毁冷战时代前苏联部署在捷克境内的苏制移动式防空导弹(其中包括一些便携式防空导弹)。这些过时的武器正逐步被瑞典RBS -70便携式防空导弹系统取代。

此外,美国还在阿富汗、伊拉克收缴和回收导弹。在阿富汗武装上世纪八十年代同苏联占领军作战时,美国中央情报局向他们提供了数百枚“毒刺”导弹,用于攻击苏军直升机和运输机。美国情报机构试图将阿富汗境内剩余的“毒刺”导弹收购回来,以防它们落入恐怖分子或是美国的敌对国家之手,但目前仍有一定数量的“毒刺”导弹下落不明。萨达姆政权倒台后,原政权的数百枚便携式防空导弹下落不明,对驻伊美军造成严重威胁。美国为此向伊拉克人悬赏搜集导弹,每一枚上缴的便携式导弹可换取500美元。

俄罗斯是便携式防空导弹出口的重要国家,其出口市场主要集中在发展中国家,而且俄在出口管制上没有美国那么严格。美国通过协商的方式加以解决。目前,美俄在该武器问题上已基本达成共识。2005年1月,俄罗斯国防部长伊万诺夫访美时曾表示,俄罗斯与美国就防止便携式导弹扩散达成的协议“符合俄美两国的共同利益”。在2005年的美俄首脑会议举行期间,美国国务卿赖斯与俄罗斯国防部长伊万诺夫在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发签署了《关于加强控制便携式防空武器系统合作协议》;协议为两国的防止便携式防空导弹落入恐怖分子、犯罪分子或其他非国家行为体的合作提供了框架。协议将促进销毁过时或过剩的便携式防空导弹系统。根据该协议,美俄两国还将交换有关便携式防空导弹销售和扩散到第三国的信息。后来两国又举行了三次专家级会谈,探讨协议的执行问题。

由上可见,美国在双边行动上,主要是针对一些重点国家采取行动。销毁方案主要是针对那些已经拥有便携式防空导弹,但存在高扩散风险的国家。由于双边行动易受美国与一些国家的政治关系影响,而且不能对未来的便携式防空导弹施加影响,因此,美国在多边框架下采取行动。

美国的多边框架行动包括北约在哈萨克斯坦和乌克兰的销毁方案。2005年2月,美国、英国和挪威三国签署了关于帮助乌克兰销毁库存武器的计划。该计划持续12年,耗资2700万美元。其中包括销毁上千枚便携式防空导弹。除销毁之外,美国的多边行动更注重加强出口控制。美国在许多国际论坛中都试图通过达成多边协议,促使国际社会其他成员加强对便携式防空导弹的出口控制和加强库存管理。2003年6月,八国集团首脑峰会在法国小镇埃维昂举行。首脑们通过了美国发起的一项《加强交通安全和控制便携式防空导弹》的行动计划。八国集团一致同意积极致力于推动制定便携式防空导弹出口控制呼吁控制条例并要求各成员国落实以下七项措施:1.为收缴、库存安全管理和销毁各国需要之外过剩的便携式防空导弹提供援助和技术经验;2.对便携式防空导弹及其关键部件制定严格的国家出口控制措施;3.确保国家严格控制生产、转让和中介;4.禁止向非国家最终用户转让便携式防空导弹(只能出口给外国政府或政府授权的代理);5.交换有关不合作的国家和实体的信息;6.研究防止未经授权使用便携式防空导弹各种技术性方案的可行性;7.鼓励国际民用航空组织的航空安全工作小组关于便携式防空导弹的行动。在接下来的3年中,八国集团积极关注这些措施的执行情况,美国还向各国提供了美国执行行动计划的国家报告。迄今为止,美国正与八国集团其他国家就设立便携式防空导弹问题专门议程进行初步的讨论。

1996年成立的《瓦森纳安排》( The WassenaarArrangement)中的美、俄、英、法、日、瑞典是全球便携式防空导弹的主要生产国。2000年12月,成员国通过了《关于便携式防空导弹出口管制的要素》,这是就便携式防空导弹问题达成的首个国际多边协议。在2003年举行的瓦森纳安排全会中,成员国通过了更加详尽的《瓦森纳安排一关于便携式防空导弹出口管制的要素》,要素制定了一套控制和评价标准。如果瓦森纳安排成员国能够广泛和有效地执行,将有助于消除便携式防空导弹出口中存在的某些突出问题。协议中最关键的一条就是禁止向非国家行为体转让该武器,其他的~些重要条款还包括:要求转让国必须确保接受国在再出口该武器时,须事先得到转让国的允许;如果接受国的该武器系统遗失或被盗,要及时通知转让国;必须采取具体的储存安全管理制度,包括核对库存清单和将导弹和导弹发射装置分别存放。

2003年7月,在欧安组织的安全合作论坛第397全体会议上,通过了一个关于便携式防空导弹问题的决议。要求对该武器进行全面和有效的出口控制,要求成员国对该问题的各个方面采取相应的行动。2004年1月23日,欧安组织和国际民用航空组织在维也纳共同举办第一次国际研讨会,会议着重讨论国际社会和各国政府如何可改善机场安全以及应对便携式防空导弹对民用飞机的威胁。2004年5月26日,欧安组织安全合作论坛在其第423次会议[来自www.lw5u.Com]上决定一致同意瓦森纳安排达成的《瓦森纳安排——关于便携式防空导弹出口管制的要素》,加强对便携式防空导弹的出口控制。2006年3月,欧安组织推出了针对便携式防空导弹库存安全管理的第一个多边最佳操作规范。这一开创性的文件对便携式防空导弹库存管理的各个环节,包括装卸和运输、清点、登记检查、仓库及配套设施的安全等都提供了详尽的最佳操作指导。

2003年10月17日,在美国国务卿鲍威尔的极力主张下,亚太经合组织外长级会议在泰国首都曼谷发表联合声明,决定对便携式地对空导弹进行严格限制。宣言要求“对便携式防空导弹采取严格的国内出口管制;确保库存安全;各国加强对生产、转让和中间商的管制;禁止向非国家行为体转让该武器;交流以上努力的信息”和“继续努力加强国内出口控制并在下年的智利峰会上评估进展”。这个宣言虽然是一项不具约束力的承诺,但使中国加入防控该武器扩散的进程中来,因为中国既不是“瓦森纳安排”的成员,也不是八国集团的成员,但中国是便携式防空导弹的重要生产国。2004年的亚太经合组织部长会议的声明中指出,该组织已经建立了便携式防空导弹出口控制的指导方针。这个指导方针是由美、俄提交的,其他成员国自愿遵守该方针。2005年,亚太经合组织部长会议通过了一项声明,各成员同意至少在2006年年底之前对其国内机场进行便携式防空导弹袭击的风险评估,并决定推广美国的“便携式防空导弹零部件袖珍指南”,帮助各成员国侦测和预防便携式防空导弹走私活动。2005年,美国还向亚太经合组织反恐特别小组提交了美国执行便携式防空导弹出口控制的报告,用于向其他国家交流信息。

美国也进行了积极活动,推动联合国通过有关便携式防空导弹的决议。2004年12月3日,联合国大会通过了第59/90号决议,2005年12月8日又通过了第60/77号决议,2008年1月10日又通过了62/40号决议。这些决议的主要内容:1.强调充分执行联合国小武器和轻武器非法贸易各方面问题大会通过的《从各个方面防止、打击和消除小武器和轻武器非法贸易的行动纲领》的重要性;2.敦促会员国支持目前在国际、区域和国家各级进行的努力,打击和防止单兵携带防空系统的非法转让以及此种武器的擅自获取和使用;3.强调各国必须对单兵携带防空系统的生产、储存、转让和中间商交易进行有效和全面的控制,以防止此种武器、部件及其训练和使用教材的非法贸易、擅自获取和使用;4.鼓励会员国制订或改进法律、条例、程序和储存管理办法,并应其他国家的要求向其提供协助,以便对单兵携带防空系统的获取和转让进行有效控制,以防止此种武器的非法中间商交易和转让以及擅自获取和使用;5.鼓励会员国制订或改进法律、条例和程序,禁止向非国家最终用户转让单兵携带防空系统,确保此种武器只向政府或政府核准的代理商出口;6.鼓励采取主动行动,交换信息,调集资源和专门技术知识,应国家请求协助其加强国家控制和储存管理措施,以防止擅自获取、使用和转让单兵携带防空系统,并酌情销毁过剩的此种武器或陈旧的储存;7、决定继续处理此案。

迄今为止,在联合国取得的最大成就是联合国常规武器登记制度的调整。联合国常规武器登记制度于1992年建立,是一份涵盖七种主要常规武器的自愿报告机制,包括导弹和导弹发射器。虽然鼓励参加国政府提供通过国家生产购买和其军事储备方面的数据,但这一机制的主要重点是国际转让(出口和进口)。2003年12月8日,联合国大会通过第58/54号决议,调整登记册的范围,将便携式防空导弹纳入其中。虽然没有涉及到便携式防空导弹的库存问题,但这会增加今后的便携式防空导弹的透明度。便携式防空导弹已放到武器登记册的第七个类别——“导弹和导弹发射器”下面进行登记。这是作为一个例外,因为该类别没有任何特定类别的防空导弹。

此外,美洲国家组织、国际民航组织、北大西洋组织、大湖区和非洲之角小武器地区中心、东南亚国家联盟等也通过各种倡议,加强对便携式防空导弹的控制。通过推动这些多边行动,美国一方面通过交流信息,宣传其政策和主张;一方面,增强防止便携式防空导弹扩散行动的合法性和减少美国的负担。三、美国对便携式防空导弹政策评析

自美国推行其防便携式防空导弹扩散政策以来,取得了一定程度的阶段性成果。但是,防止便携式防空导弹扩散的形势仍然严峻,美国的政策措施也表现出政策工具本身的局限与不足。

(一)从加强出口控制来说,已达成的一些多边协议具有明显的缺陷。这些组织都是非正式的安排,在非正式的制度安排下,成员国对机制规定的遵守行为是一种以政治或道德承诺来维系的“主权性权利”( sovereign right),而不是一种国际法义务。执行出口控制政策既缺乏监控和执行机制,又取决于各国的意愿和能力。此外,一些生产国,如伊朗、朝鲜和巴基斯坦还游离在这些多边安排之外。从国际法的视角来看,目前还没有一个全球公认的全球防控便携式防空导弹的国际公约。

(二)从资助销毁过剩便携式防空导弹和改善库存安全来说,如何定义过剩,目前国际没有统一的定义和评估标准。即使是外界普遍认为过剩的便携式防空导弹,一些政府也不愿意销毁,他们认为这是一种重要的硬通货。就改善库存安全而言,许多国家心存顾虑,担心这是美国公然的情报搜集活动。因为要改善库存安全.首先就得进行库存安全方面的评估。而且从双边层面上去资助销毁方案和改善库存安全,主要是取决于美国与目标国的政治关系。比如,美国曾积极逼迫尼加拉瓜政府销毁便携式防空导弹,但桑地诺的前领导人奥尔特加仍在尼加拉瓜政局中有重大影响;他反对销毁导弹,并谴责美国的要求是侵犯尼主权;后来桑地诺与其他反对派通过了议会立法,阻止尼政府销毁武器。

(三)回收方案和研制反导措施和加装发射控制装置等技术措施效果不理想。美国在伊拉克和阿富汗都采取过用美金收购的方案,但是回收的导弹数目都不多。相对黑市的价格来说,一方面是美国给的价格不高;另一方面,与其他轻小武器不同,对于个人而言没多大用处,不能用于个人自卫。但是对于一些叛乱组织和恐怖组织来说,拥有便携式防空导弹不仅具有实战的价值,而且有可能更是一种身份和地位的象征。因此,一旦便携式防空导弹落入他们之手,就不会交出。如果美方采用高价收购,就会抬高黑市交易的价格。而美国用于此的财政资源有限,不可能采用很高的定价。

(四)将军用反导技术移植到民航飞机上的设想难以实现:一是成本巨大;二是可靠性值得怀疑。加装发射控制装置在技术上似乎非常有吸引力,因为要键入相应代码,导弹才能被激活使用。如果恐怖分子没有这些代码,即使能够获得武器,也不能够使用。但问题是,一些恐怖集团通过一些渠道(比如一些政府故意提供,或是收买一些军队官员)可能获得这些代码。况且,目前各生产国还没在新生产的便携式防空导弹武器系统上加装该发射装置。目前,这些技术措施都还停留在概念阶段,短期是难以实施的。

由美国有限的政策工具相对应的是,世界上共有便携式防空导弹约达数十万枚,装备这种导弹的国家和地区不胜枚举。因此,要对便携式防空导弹进行有效控制,实非易事。令问题复杂的是,在建立起来的双边协定和多边框架中,又交织着与传统安全相关的摩擦,这在以主权国家为主体的这一外交行动中,对美国愿望的达成构成了极大的障碍。

[参考文献]

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[2]曲东才.便携式防空导弹现扶和发展趋势[J].中国航天,2001,(8).

[3](p.88) INTELLIGENCE REFORM AND TERROIUSM PREVENTION ACT OF 2004 ,www. nctc.gov/docs/p1108-458.pdf.

[责任编辑:周志华]