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我国电力行业环境税制问题研究
发布时间:2018-02-08        浏览次数:31        返回列表

李庆保,梁 平

[摘要]电力行业实行环境税收不仅要具有必要性,更要具有理论与现实上的可行性。针对发电行业排污集中且易量化等特点,以国情为基础,将现有的排污费改革为污染税,并加强相关立法工作,是电力行业实行环境税制的一个重要进路。

[关键词]电力环保;环境税;电力立法

[作者简介]李庆保,华北电力大学法政系讲师,河北保定071000;梁平,华北电力大学法政系教授,硕士生导师,河北 保定071000

[中图分类号]F407. 61;F810.422 [文献标识码]A [文章编号]1004 -4434(2010)01 -0126 -05

在中国,大凡经济成长比较快速的地方,环境污染通常都比较严重。工业排放是大气污染的主要来源之一,而电力行业①是中国大气污染物排放的首要大户,二氧化硫、工业烟尘、氮氧化物、汞和二氧化碳排放都位居全国各类行业的首位。加强对电力行业排污控制的政策法律研究,建立有利于节能减排的电力行业运行的法律制度,无疑具有重要的现实意义。

一、环境税及国内外相关的实践

环境税是指国家为了保护环境与资源,维护生态平衡,对开发利用环境资源的经济当事人,按照其经济行为对环境所造成的环境影响程度征收的一个税种。除具有税收的一般特征外,如强制性、无偿性、规范性等,同时还具有一些有别于其他税种的特征,如环境税属于直接税,税收负担较难转嫁;其征税目的是抑制环境危害行为;环境税主要是运用税收杠杆,对环境危害行为加以规范,对单位和个人危害环境的行为加以引导、控制和管理,属于特定目的税;世界上绝大多数国家目前对于环境税收入的使用采取专款专用的原则,环境税收人只能用于环境保护,而不能截留或挪作他用。

经济合作与发展组织根据污染者付费原则普遍实行了征收环境税的政策,《环境与税收》报告表明,其成员国中已有14个国家对空气、水污染、废物、噪音、含铅汽油、化肥和电池等征税,达50多个环境税种。而目前我国现行税制中还没有以保护环境为目的针对污染行为的专门性税种,环保资金主要通过征收排污费筹集。

二、环境税对电力行业的作用和影响

从已有的国外实践中可以看出,环境税对电力行业具有以下几方面作用和影响。

(一)环境税对电力行业的作用

从国外已有的环境税收实践中可以看出,有很多国家都把环境税作为一种解决经济发展和环境保护问题的重要出路,给予了高度重视。这是因为环境税收主要有以下几方面的作用:

1.环境税具有刺激和激励作用。环境税的刺激作用表现在它使人们更少地使用或产生课税物品。例如,如果针对硫排放收费,那么排放者就会受收费刺激来减少排放,或通过净化,或通过使用其他材料或工艺以产生更少的硫排放。税收将提高消费价格,因此消费者也有了一种刺激,即减少使用收税产品。环境税可以针对消费者,如对含铅汽油/无铅汽油的差别税率。也可以针对生产者,如碳税。但无论哪种情况,环境税将同时影响消费者和生产者,这就叫环境税的刺激作用。同时,环境税对提高经济效率也具有刺激和激励作用。由于环境税在某种程度上可以刺激劳动者提高自身的技能,以便在税负转嫁中处于有利地位,客观上促进了社会劳动力素质的整体提高;环境税对污染的惩罚性措施强迫企业去提高资源的利用效率,刺激企业进行技术创新,主动享有环境税的优惠措施。可以说环境税某种程度上有利于公平原则的实施,提高整个社会的经济效率。具体到电力行业,如果针对电力企业排污实行环境税制,提高了电力生产价格,一方面可以激励电力企业采用新技术提高资源的利用率,同时采取措施积极治污,以便使自己在市场竞争中处于有利的地位;另一方面,电力价格的提高刺激电力用户注意节约,减少这种对环境有害产品的消耗,客观上节约了资源保护了环境。

2.环境税对电力生产和用户的导向作用。首先,环境税导向电力生产和消费的生态化。环境税用逐步递进的方式从目前向“好东西”征税转向为对“坏东西”征税,从对收入和工资征税转向对污染、环境恶化、消费不可再生能源征税。因为污染税被并到电价中去了,所以这为电力生产企业提供了强烈的动机,不断地修正和改进生产方式,同时也给了电力用户积极的动因,去避免交纳这种税。经济主体在减少污染或生态破坏,改善环境质量,尽量少用或不用不可再生资源进行商业活动的过程,就是一种商业生态化的过程。其次,环境税导向电力生产企业排污权市场化。从经济的角度来说,环境税的征收标准必定要大于污染治理的费用。这样,电力生产企业必将自行治理污染,或者寻租或者购买“治理污染”,以降低环境税。环境税导向电力生产企业使用环境资源的排污权引入市场机制,有效地控制电力生产企业对环境资源的需求扩张。另外,环境税导向有关法规绿色化。环境税要求对环境成本进行核算,将有关成本包含在产品的价格中。电力价格是一国基础的经济指标,它关系到其上端资源和下端产品的价格。电力行业实行环境税制必然要求相关行业的法律法规朝向有利于环境保护的方向修改。这样环境税导向绿色生产和绿色消费,导向绿色法规的健全。

3.环境税的财政收入作用。对电力行业排污征收环境税为使政府治理电力行业污染积聚环保资金开辟了一条固定而广阔的渠道。随着我国环境污染程度的加剧和污染范围的扩大,治理和改善环境状况的任务日益艰巨,要求政府提供的资金也不断增加。2002年,全国环境污染治理投资为1363.4亿元,占GDP总额的1.33%。税收对社会经济行为具有广泛的导向作用,取之于民,用之于民,具有强制性、固定性、无偿性的特点,是筹集资金最有效的办法。环境税的开征,不仅有助于为环保事业筹集稳定可靠的资金,还可促使环保事业健康稳定发展。

[来自www.Lw5U.coM](二)电力行业实行环境税制的影响

对电力行业排污的征税目的主要是为了降低电力生产和消费对环境资源的污染与破坏,这必然会影响经济主体的税收负担,改变其成本收益比,从而对经济主体的经济决策和行为选择产生影响。从环境税的实践来看,环境税一般具有以下几方面影响:

首先,对厂商竞争力的影响。长期以来,经济学家一直认为,采用环境税等经济手段有利于以最低的社会成本达到既定的环境目标,但环境税收的主张却经常受到产业界的强烈反对,理由是这会影响竞争力。竞争力是个多层次的复杂问题,同一电力生产行业中,环境税对老厂、旧厂影响较大,而对新厂影响较小。当竞争主要是以价格为基础时(如化石燃料),则对一些厂商的竞争力伤害较大。但站在公众的立场上看,则会认为这完全属于正常的经济竞争,因为一些厂商电力生产成本升高必然会同时带来另一些厂商电力生产成本的相对降低,去除市场中的弱者将更有利于改进经济结构。这就是说,环境税收制度改革的结果有利于消除电力生产市场中的不公平,改善经济运行机制,从长远看,有利于国家整体竞争能力的提高。应当承认,在特定的情况下,不同的环境标准或环境税将会影响竞争力,特别是国际竞争力。理想的对策是寻求国际环境保护的合作,达成一致的环境政策。

其次,对生产投入要素的影响。自然环境属于公共消费品,但同时它也可以被看作是用于生产的公共投入品。电力行业排污环境税的征收在为治理环境污染、开展环境保护筹集专门性的资金的同时,也为人们提供了一个更洁净的自然环境,间接地提高了生产要素——人力资本、土地要素等的投人质量,有利于经济效率的提高。

最后,对社会就业的影响。欧洲各国征收环境税的结果就是实际工资的上升和劳动力供给的相应增加,这表明环境税对社会就业有积极的影响。三、我国电力行业排污可税性分析

(一)电力行业排污的外部成本应内部化

使用环境税收的方式来解决环境污染问题,实际上就是使用经济手段保护环境,因此,其理论来源于经济学中的外部效应理论。环境问题的产生,不同学科的人站在各自学科的立场上有着不同的解读,其中经济学家认为环境问题主要来源于环境经济活动,环境问题其实是经济活动的外部效应问题。外部效应(extemalit)又有人译为外部性,是指经济当事人(生产者和消费者)的生产或消费行为会对其他经济当事人(生产者或消费者)的生产和消费行为产生有益或有害影响的效应,它是指主体的经济活动对其他微观经济主体造成间接的即不通过价格机制反映的影响。这一概念最早由剑桥大学的马歇尔(A.Marshall)提出,随着西方经济学的发展和其他学科诸如环境经济学、自然资源经济学、生态经济学等的发展,外部效应理论也被用于解释各种经济现象。

外部性可分为正的外部性(又称外部经济性,指给他人带来收益而他人又无需支付对价,如生态环境保护活动)和负的外部性(也称外部不经济性,指给他人带来损失而自己无需支付对价,如环境污染与破坏活动)。尽管正的外部性理应得到合理的补偿,而负的外部性才是经济学家研究的重点,因为正是它的产生或被发现,才使传统的古典经济理论受到挑战,最后为现代经济理论所替代。在负外部性存在的条件下,出现了如何使社会资源配置最优的问题。因此,也就有了研究如何消除负外部性问题,即如何才能使外部成本内在化。英国经济学家庇古(A.C Pigou)在其著作《福利经济学》中首先使用了矫正税一词,被称为庇古税。他主张在价格不能传递为获取效率所必须的正确信息的情况下,政府就应对此实施干预政策,制定一个人为的价格,即对造成的污染征税以消除社会成本和私人成本之间的差距,这时的外部成本就等于最适税率。庇古的目的是通过征税改变纳税人的行为,如污染行为。换句话说,这种税的目的是将外部性纳入外部性产生者的决策中。因此,对电力行业产生的主要污染物如二氧化硫、工业烟尘、氮氧化物、汞和二氧化碳等进行控制成本核算,将电力行业的排污行为产生的外部性进行内部化,使电力的生产或消费价格反映着电力行业的污染治理成本完全符合经济学理论。

(二)电力行业排污收税在现实上的可行性

针对现有的国情,电力行业排污征税大致在四方面具备了有利条件:

一是我国电力行业排污征税具有良好的政策法律基础。我国对环保事业的重视和环保法规的日趋完善为开征环境税收提供了思想和法律基础。1983年12月召开的第二次环境保护会议上,把环境保护定为一项基本国策。至今,我国已颁布了《环境保护法》《水污染防治法》等100多部国家法律和行政法规,600多部地方性法规,初步建立了我国的环境资源保护法体系。1994年通过的《中国21世纪议程》提出了以可持续发展为指导,促进经济、社会、资源、环境、人口、教育相互协调的可持续发展总体战略,它已成为我国国民经济和社会发展中长期计划的指导性文件。特别是200[来自Www.lw5u.coM]1年12月国务院批复的《国家环境保护“十五”计划》明确指出:要“积极稳妥地推进环境保护方面的费税改革。研究对生产和使用过程中污染环境或破坏生态的产品征收环境税,或利用现有税种增加税收对节约资源和保护环境的宏观调控功能;完善有利于废物回收利用的优惠政策”。可见,在我国开征环境税有着较好的政策和法律基础。

二是国外的先进经验为我国电力行业排污开征环境税提供了借鉴经验。从20世纪90年代起,为了保护自然环境,实现可持续发展,一些西方国家纷纷开征环境税。OECD成员国己陆续采取了多种措施来实现税制绿色化,欧盟建议在其成员国内部推广二氧化碳税,并且制定了具体的征收措施。目前西方各国普遍开征的环境税有空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪音税等。此外,一些发展中国家也开始尝试环境税制改革,或更加注重运用经济手段来保护环境。这些国家在诸如二氧化硫、工业烟尘、氮氧化物、汞和二氧化碳排放方面所开征环境税形成的经验,可为我国电力行业排污开征环境税提供有益的经验借鉴。

三是居民收入的提高为电力行业排污开征环境税收提供了税源保证。2002年,我国城乡居民生活继续得到改善,全国城镇居民人均可支配收入7703元,农村人均纯收入2476元。按人均收入达到800美元的标准计算的话,我国已经进入小康社会。我国民众纳税意识和环保意识在不断增强,全国各地涌现了一批纳税带头人,大大地改善了社会的纳税风气。同时,由于人民生活水平的提高以及环境的恶化与自身利益息息相关,全民的环保意识越来越强。中央也加大环境保护宣传工作力度,积极引导,使一些环保活动得到了广泛的认同和赞誉。因此,环境税收也容易为广大群众接受,可以说已是众望所归。

四、对电力行业排污实行环境税制的改革思路

首先,建立我国科学的电力成本核算体系。目前我国的电源电价只反映了电力生产、传输、配送等环节的直接生产成本,而没有反映资源的耗竭程度、对生态和环境的影响,或部分考虑了对环境的影响,造成了电力成本的构成不够完善,使得各种电力生产成本在同一个平台上缺乏可比性。因此,需要建立科学的电力成本核算体系,区分再生资源与不可再生资源,考虑电力生产对外界的影响。电力生产直接消耗了大量不可再生的自然资源,有些电源建设过程中还涉及到对文物古迹等文化资源的破坏。但是,目前的成本核算体系并没有从自然资源及社会资源两方面认识和定义成本概念。由于对资源的掠夺性开采和破坏问题越来越严重,所以,对自然资源价值的研究越来越重要,在电力成本中考虑自然资源成本是必要的。另外,电力生产除了与资源有关外,还涉及对生态和环境的影响,也就是经济学中的外部性问题。它也必须体现在电力成本中。因此,电力成本核算除了应该包括现行的核算成本外,还应该含有反映资源耗竭程度的成本和对外部影响所作补偿的成本。理论上,电力行业的环境税收应该将现行电力成本核算中没有涵盖进去的成本都包括进去。但是,鉴于我国现行的生产力发展水平,过高的环境税收会对人民的生活和国家经济产生较大的影响,环境税宜分阶段逐步实施。先从比较容易实施的资源税和主要污染物环境税开始做起。资源税是我国已经具有的一个税种,尽管其最初目的并不是为了保护环境资源,但客观上也起到了保护环境资源的作用。这里所称的环境税主要是指污染税,它是以保护环境资源为目的,设专门账户,专款专用,为环保项目积聚资金。

其次;结合税费改革,将电力行业的排污费转化为污染税。根据中央“清费立税”的精神,对现行排污收费制度进行税收化改造,提升其立法层次,开征专门的环境税。在电力行业排污实行费改税的过程中应注意以下几个问题:(1)征税范围要合理。鉴于我国当前首要的环保目标应是扭转水污染、大气污染及工业固体废物污染不断加剧的趋势,应首先将电力生产过程所产生的主要污染物,如二氧化硫,工业烟尘、氮氧化物、二氧化碳和汞作为课税对象,待条件成熟后,再进一步扩大征税范围。(2)税基确定要准确。可借鉴国外的通行做法,以污染物的排放量及浓度作为税基,即按照纳税人某种活动所产生污染物的实际数值或估计值来计税。这样做一方面可直接刺激企业改进治污技术,减少其废物排放;另一方面这种以排污量为税基的做法使企业可以选择最适合自己的治污方式,以实现资源的优化配置。(3)税率制定要适中。税率不宜订得过高,以免抑制生产活动,导致社会为“过分”清洁而付出太高的代价;也不能过低,否则其调控功能将难以有效发挥。因此,最优税率应使企业的边际控制成本与边际社会损失成本相等。可采用弹性定额税率从量计征,以便使防治污染的总成本在每一时期都能趋于最小化。(4)税收征管选择要科学。可作为中央和地方共享税,由地方税务机关负责征收或委托环境保护行政主管部门代收。各级政府应按照“专款专用”的原则,严禁挤占挪用,确保环保资金的使用效益,真正做到“取之于环保,用之于环保,造福于社会”。同时,应加强环保部门与税务部门之间的联系,明确各自职责。(5)惩罚力度要加大。对违法者惩处一定要严厉,使拒缴税款和挪用环保专项资金的风险远远大于其收益。建议对上述违法行为统一适用《税收征管法》,实现与征管法的有效衔接。(6)配套措施要到位。电力行业排污行为实施环境税制会给一些地区、一些行业、一些群体的生产和生活产生较大影响,国家要出台相应的配套措施,有关政府要加大工作力度帮助这些地区、行业和群体进行平稳过度,使环境税改革深入人心,顺利进行。

最后,环境税的立法思路。结合当前国情,电力行业实行环境税宜由国务院统一部署和实施。这里的环境税征收涉及到环境保护部门和税务部门的有效配合。国务院根据国家节能减排的目标、电力行业主要污染物控制成本的核算、国家环境保护的目标和国民经济与社会发展的实际承受能力制定电力行业环境税制的暂行规定,确定电力行业环境税的税基、税目和税率以及减免税的有关情形。环境保护主管部门根据电力生产企业的排污申报及环境保护主管部门的核算与科学的环境监测向税务部门提供电力生产企业纳税的基础数据。税务部门为每一电力生产企业设立专门账户进行统一征收与管理。电力行业的环境税应该是我国全面实施环境税的一个行业试验,待经验成熟,可制定统一的环境税推向全国各个行业。我国电力生产企业的数量是很有限的,其排放的主要污染物也容易量化,所以,电力行业实行环境税应该在技术层面没有太大的问题。可以预见,电力行业环境税制的成功实施将会对我国环境税的全面展开提供非常宝贵的经验积累。

[参考文献]

[1]参见国外为发展循环经济制定多种税收政策[ER/OL].(2005—1- 12).[ 2009 -8 - 31].http://www.oe.cn/new_hgjj/dispatch/200501/12/t20050112_2828129. shtml.

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[责任编辑:舒生]