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论水权运营经济补偿制度
发布时间:2018-02-08        浏览次数:108        返回列表

姚金海

[摘要]经济补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要构成之一,主要包括:一方面是正效应积极经济补偿,即受益方给予水资源(水权)有效保护者的补偿;另一方面是负效应消极经济补偿,即受益方对水权(水资源)运营的受害者的补偿。水权运营经济补偿的法律关系和制度构建是关键,客观上要求现实水资源产权、运营与监管体制改革,我国水资源相关法律法规的适应性问题是现实的迫切需要。

[关键词]水权运营;法律关系;经济补偿;制度构建

[作者简介]姚金海,湖南民族职业学院人文系副教授,法学硕士,湖南岳阳414000

[中图分类号]DF466

[文献标识码]A

[文章编号]1004 - 4434( 2010)01 - 0181 - 04

“水,涉及到减轻贫困、粮食安全、能源生产和环境保护等许多重要问题。随着社会经济的飞速发展,水问题越来越突出,已经成为世界各国政府和学者广泛关注的问题。”水资源是一种具有经济价值的极为宝贵的自然资源,对人类生存和发展具有基础性的不可替代的地位和作用。人类为了满足水资源可持续利用的需要,采取经济的、法律的、行政的和科学的手段,合理地安排水资源的开发和利用。水资源开发、利用、治理、管理与保护各环节相互作用而形成的水权制度是水法研究的关键。“水权运营即水权制度运行,是通过政府法律、政策等引导,主要通过市场配置手段,对水资源开发、利用、治理、管理与保护各环节的制度(机制)的运营过程,是水权运营主体对水资源产业化经营的市场化与非市场化的运作与经营活动。”经济补偿制度是自然资源有偿使用制度的重要构成之一,主要包括:一方面是正效应积极经济补偿,即受益方给予水资源(水权)有效保护者的补偿;另一方面是负效应消极经济补偿,即受益方对水权(水资源)运营的受害者的补偿。水权运营经济补偿的法律关系和制度构建是关键,客观上要求现实水资源产权、运营与监管体制改革,我国水资源相关法律法规的适应性问题是现实的迫切需要。

一、水权运营经济补偿制度建立的正当合理性

我国目前面临的水资源及水环境问题十分严峻,而且仍在恶化。“多年来,我国水资源质量不断下降,水环境持续恶化,由于污染所导致的缺水和事故不断发生,不仅使工厂停产、农业减产甚至绝收,造成了较大的经济损失,而且造成了不良的社会影响。严重地威胁了社会的持续发展,威胁了人类的生存。从地表水资源质量现状来看,我国有50%的河流、90%的城市水域受到了不同程度污染。”近些年,我国各级政府加大治理力度,但并未从根本上改变大江大河水体和水环境连续恶化的状况。从根本上说,法律上没有构建合理科学的水权(水资源)运营制度是关键,水权运营经济补偿制度是其不可或缺的重要组成部分。

(一)我国水资源状况的客观要求

水是生命之源,是人类生存和维系生态系统良性循环的基础性自然资源和关键性要素,同时又是经济社会发展的战略性资源。但是长期以来,人们在认识到水的极端重要性的同时,又把水作为一种取之不尽、用之不竭的自然资源和可以无偿使用或廉价供应的公共物品,从而导致了对水资源的粗放管理、无序开发和低效使用。人们在生产、生活中,既把江河湖泊作为取水水源,无节制地开发利用水资源;同时又把江河湖泊作为排水道和污水池,源源不断地排放各种污染物,最终付出了水资源枯竭、水环境污染、生态系统恶化的惨重代价。

我国水资源状况目前总体上表现为:第一,干旱缺水,水资源短缺严重。第二,洪涝灾害频繁。第三,水土流失严重,生态环境恶化。第四,水污染严重,水资源与水环境恶化。我国水资源短缺、水资源与水环境恶化、水灾害状况已形成全社会的“水危机”已是不争的事实。

破解“水危机”,一方面是加大投入,促进科学技术发展,加强防洪减灾安全体系、抗旱减灾保障体系、水生态环境安全保障体系、水污染防治体系的建设;另一方面是加强相关法律法规建设,构建合理科学的制度体系,水权运营制度建设,特别是水权运营经济补偿制度的确立是重要的不可或缺的环节。

(二)水权运营经济补偿制度的主要类型

水权运营涉及水资源开发、利用、保护、治理与管理的产权、运营及监管体制各方面,在具体实践中的措施、方法与效果不同,对经济补偿会产生不同影响,从水权运营影响实际人群结果分类,概括地可以分为两种主要不同类型。

1.正效应积极经济补偿。影响水资源状况的因素主要是自然因素与社会因素。大江大河水量、水质与水文等水资源基本情况主要受其地质地貌及水资源涵养状况和人们生产生活的影响。一般来说,人们积极采取水资源涵养林建设(植树种草、退耕还林),水源地社会经济发展结构调整,适度控制社会经济发展和人口增长规模,地下水回灌,水体修复,水源地生产生活污染物控制,水利工程建设等有效措施、手段与方法,可以大大改善水资源状况。同时积极有效管理与保护水资源,提高水资源的利用效率(包括重复利用率)和配置效率,通过建立合理科学的各种制度和避免水资源浪费的约束机制(惩罚机制),引导用水主体采用各种节水技术节约用水提高水资源利用率,这些积极有效的可持续协调发展的绿色环保生产生活方式,是水资源可持续利用的根本保证。必须给予经济补偿,因为其为公共利益遭受了特别损失,作出了特殊贡献,给予补偿这是最低限度的公正。

2.负效应消极经济补偿。在水权运营过程中,由于人们长期奉行错误的生产生活方式,造成水资源及水环境危机。例如:地下水超采造成地面沉降与地下水资源枯竭,向江河湖泊肆意排放未经处理的污染物造成水质污染;滥砍滥伐造成植被破坏,水资源减少;水资源过度开发造成地下水位下降、海水倒灌和土壤盐碱化等,结果必然造成河流断流、水质退化、湖泊干涸等一系列水资源与水环境问题。要制止和改变人们水权运营中的这些错误行为,采取合理科学地开发利用和保护水资源的生产生活方式,关键举措之一是从经济上惩罚使其付出代价。必须使其承担水资源“外部性”成本,避免水资源公共资源出现“公共用地悲剧”。根据水权运营企业(单位)不合理行为对水资源及水环境破坏程度,核定其承担一定费用(补偿金),由国家(水权产权单位)将这笔费用转移支付给因其破坏性行为遭受损失的群体。

二、水权运营经济补偿法律关系

法律关系是指由法律规范所调整的社会关系中人们之间的权利义务关系。它是以法律规范为前提、法律权利义务为纽带、国家强制力为保障的社会关系。具体而言,法律关系包括主体、客体和内容三方面。水权运营经济补偿法律关系包括补偿主体、补偿客体和补偿内容三方面的有机统一。

(一)补偿主体

水权运营经济补偿法律关系主体包括两个主体:即给付经济补偿主体与接受经济补偿主体。因为水权运营经济补偿权利与义务主要是单向关系,即受益方对受损方单方面经济补偿。也可理解为权利主体和义务主体,即接受经济补偿主体为权利主体,给付经济补偿主体为义务主体。

1.给付经济补偿主体。水权运营经济补偿是两种情况下产生的;第一,水资源及水环境受破坏(污染)情况下的补偿。毫无疑问,这里是指水权运营企业(单位),向特定水域排放大量污染物的用户,它们是给付经济补偿主体。第二,水资源及水环境(水源地和涵养水源区)保护情况下的补偿主体。毫无疑问,这里是指那些特定大江大河水资源与水环境得到有效保护而受益的用户。主要是大江大河中下游用水主体,它们是给付经济补偿主体。

2.接受经济补偿主体。上述分析第一种情况下的那些生存与发展所依赖的水资源及水环境受破坏(污染)的用户为接受经济补偿主体。第二种情况下那些为保护水资源及水环境(水源地与涵养水源区)而不得不牺牲自身利益的用户为接受经济补偿主体。

(二)补偿客体

客体,是主体的权利和义务所共同指向的对象。它是将法律关系主体间的权利和义务联系在一起的客观基础,没有客体为中介,就不可能形成法律关系。水权运营经济补偿法律关系的客体是水资源及水环境。“所谓水资源通常是指逐年可以得到更新的那部分淡水量,它是一种动态和不可替代的资源。”“环境法学上主要仍是以狭义之环境概念为讨论对象,亦指人类自然生存基础与空间,特别是包含环境之媒介物,即土壤、空气、水、生态及其彼此之间的关联性,以及人类与其之关联性,此亦包含人类与其所创设环境与自然生态所形成的关系”。水资源及水环境是指具体大江大河地上与地下的各种淡水资源以及形成这些水资源的水源地与涵养水源地的空间生态系统。

[来自wWw.lw5u.coM] (三)补偿内容

水权运营经济补偿法律关系内容表现为主体所享有的法律权利和承担的法律义务两个方面。法律权利,就是国家通过法律规定对社会主体可以自主决定做出某种行为的许可和保障。法律义务,是指社会主体根据法律的规定必须承担的作为或不作为责任。根据以上分析,水权运营经济补偿主体在两种不同情况下的权利义务表现为:

1.单向权利与义务关系。在水资源及水环境受破坏(污染)情况下,只有受损方才享有接受经济补偿的权利,受益方必须承担相应的给付经济补偿的义务。

2.双向权利义务关系。在水权运营中水资源及水环境(水源地和涵养水源区)得到有效保护,接受经济补偿主体一方面享有经济补偿权利,另一方面他必须为水资源及水环境保护、主要水源地及涵养水源区保护承担相应义务。给付经济补偿主体一方面必须承担给付经济补偿的义务,另一方面他则可以享有符合人类生存与发展所需(数量与质量)的水资源及水环境的权利。在这种情况下,权利与义务是双向对等关系。

三、水权运营经济补偿的制度构建与创新

水权运营经济补偿制度是环境资源保护法(水法)重要的法律制度之一,具有一定的法律价值是不容置疑的。“任何值得被称之为法律制度的制度,必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。”这些基本价值主要包括公平正义价值、效率效益价值、法律秩序价值等,其实现有赖于相应的制度构建与创新。

“水权运营是水资源开发、利用、治理、管理与保护的产业化经营过程,是将水资源作为重要的有价值的财产,实施产业化运作与经营,以发挥其最大化综合效益(多重价值平衡),实现水资源的经济、社会、环境与人口协调的可持续发展目标。”水权运营的是具体动态流动的液态水,而流域(水系)、河流(河段)、湖泊等涉及方方面面的利益。水权运营过程涉及社会公共利益与企业利益,社会公正、公平价值目标与企业利润价值目标的均衡。水权运营经济补偿关系社会、政府、企业与个人等各方面利益的博弈与平衡,构建合理科学的制度是关键。

(一)制度构建与创新

1.水权运营的制度与体制创新。我国水资源问题上存在的主要问题之一就是“多龙管水”、“多龙治水”的体制制度问题,责、权、利不清,所有者、运营者与监督者主体缺失或模糊不清。必须构建合理科学的水权运营制度框架,水资源国有资产公司全面肩负水资源资产(财产)保值增值职责,构建全新水资源国有资产管理体制;水权(水资源)运营公司全面肩负资源的开发、利用、治理与保护职责,构建全新水权(水资源)运营体制;水资源监管机关即水资源监督管理委员会全面肩负水资源(水权)的运营监督及其管理职责,构建全新的水资源(水权)监管体制。

2.架构水权运营合理科学的政府与市场关系,发挥市场在水权运营中的基础性作用。遵循“政府调控和市场调节”相互作用理论,充分发挥政府与市场“有形之手”与“无形之手”的共同作用。在过去相当长时期,水资源的开发与利用、供给与使用等被视为公益事业,建设投入靠政府拨款,运行管理靠财政支持,供水与水务业务由政府的企业独家垄断经营,政府扮演着宏观调控、投资和运营三位一体的角色。其结果造成政企不分、职责不明、垄断经营、缺乏竞争,成本高,投资回报率低,自我积累能力差,行业整体效益不佳的局面。加强水权运营的市场化建设,必须引导与培育各种民营资本与力量投入,参与水资源开发、利用、治理与保护的全过程运营,既需要国家出台相关政策、法律与措施,也需要全社会的引导与扶持。“资源的分布、政府的支持、弹性的劳动力市场、稳定的政治环境、有效的司法系统都是决定生产再布置的主要因素。”我们必须坚信,市场力量及其作用是水权运营健康发展的关键。

3.建立稳定的经济补偿资金来源机制。根据我国水资源国家所有的国情,水权运营经济补偿资金来源主要是政府与市场两个渠道。一般来说,由于水资源是公共产品和每个人须臾不可或缺物质资源的属性决定,经济补偿资金来源应建立政府为主市场为辅的机制。在现代市场经济社会中,政府要发挥其作用是不容置疑的。“一方面,政府必须保卫国家的边疆,稳定经济,保护公众的健康,并对污染加以管制。另一方面,许多旨在使公共受益的政策也来了低效率和不一致问题。”中央政府和河流所在地政府财政必须每年投入一笔资金作为经济补偿资金稳定来源,并列入每年社会经济发展规划与财政预算,要随国家与当地社会经济发展水平的提高逐年提高。水权运营经济补偿资金来源保证上发挥市场作用同样是不容置疑的。运用市场手段最显著的特征是它具有低成本高效率的特点和技术革新及扩散的持续激励。通过建立合理的价格与收费机制,对水权运营企业(单位)和用水主体收取相应的经济补偿费。由以上财政资金和经济补偿费建立经济补偿基金,由产权单位(水资源资产有限公司)牵头掌控并组织实施补偿。当然,由水权运营监管机关负责对水权运营经济补偿基金的评估与监督,保证经济补偿机制良性运转。

(二)立法框架

1.修订现有相关法律法规。“水法是调整水的管理、开发、利用、保护、治理过程中的发生的各种社会关系的法律规范的总称,一般包括水权、水的规划、使用和保护、水工程建设与管理、防汛及防治其他水害、水事纠纷的处理、水管理机构的设置及职责等方面的内容。”水权运营经济补偿问题涉及的法律法规主要包括《环境资源保护法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等。必须对这些相关法律法规作必要修改,明确确立水权、水权制度、水权运营及制度的概念、性质与法律地位,并且增设水权运营经济补偿制度相关条款,使之相互衔接配套。

2.颁布《水权运营经济补偿实施条例》。在此《条例》中对水权运营经济补偿的目的、范围、方针、指导思想、原则、重要措施、方式与方法、法律责任等作出详细明确的规定。关键是在《条例》中明确经济补偿的对象和范围、经济补偿法律关系,确立经济补偿资金即经济补偿基金来源、管理与运作,相关责任人的权利与义务,经济补偿的标准,明确经济补偿的评估监督机制。

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[责任编辑:舒生]