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《中国社会组织》杂志

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社会组织的第三方评估
发布时间:2018-02-25        浏览次数:5        返回列表

社会组织第三方评估的背景与问题

2015 年5 月13 日,民政部出台了《关于探索建立第三方评估机制的指导意见》。2015 年12 月初,民政部通过政府独立招标的程序,正式招聘了3 家社会组织成为民政部指定的评估机构,2016 年开始实施社会组织的第三方评估制度。与此同时,《中华人民共和国慈善法》中规定:“民政部门应当建立慈善组织评估制度,鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估。”

第三方评估符合国际上的通行做法,在我国市场经济的领域里,也已经有了一套较为成熟的思路与模式。第三方评估可以充分利用第三方组织作为一个独立责任主体的优势,建构一套更为灵活有效、权责分明的制度体系;不仅如此,由于第三方是围绕专业性建构起来的,因而就可以让评估工作建构在以专业性为基点的体系之中,一改过去行政牵头、行政确认结果的方式,充分解放政府管理部门的生产力,并充分发挥专业机构的有效性。

第三方评估的独特优势可以在包括社会组织运作中的基本规范、解决社会问题的能力以及社会公信力等诸多方面体现。本文基于篇幅限制,拟以规范性方面的评估为例加以更聚焦式的说明。之所以选择规范性方面,其原因就在于,在长久的公共管理传统中,很容易陷入到“一统就死,一放就乱”的两难困境。考察第三方如何解决这一问题,可以产生更多的启发性结论。

从传统性的规范性难题入手

规范性的保证历来都是一个基本性话题,在当下“先规范、再发展”的思路下,规范性[来自WwW.lw5u.Com]被提到了一个更高的高度上。我们如何在自上而下的监管体系中保障组织机构运作的规范性之时,来避免被监管单位陷入运作机制上的僵化,避免其追求表面形式,甚至不惜通过做假作秀等方式来证明自己运作的规范,第三评估可以发挥有效的作用,但却要警惕名为“评估”实际却没有脱离形式主义的弄虚作假。

如在公共服务的提供领域,有些社会组织在其运作的社区内帮助体制内组织制造假档案,以便应对所谓的第三方考评;更有甚者,一个最基层的体制内社会服务体系,可以同时备有关于其服务对象的六套不同的档案,它们分别应对不同的检查、评估等需求。

由此造成的不仅仅是规范性的保障出现了漏洞,而且更是将组织的运作引入到做假作秀的轨道上去。面对这样的现状,一个深刻的问题是:第三方评估有希望解决这一难题吗?

第三方评估制度解决问题的方案

1. 从第三方评估的专业性入手要想把握一家组织,第三方评估机构必须拥有专业性。依据专业性,评估机构可以深入到组织运作的深层次之中,洞察组织与项目活动的技术环节、项目模式、整体思路,以及它们与制度文档的产出、与社会绩效的产出等方面的关联状况。

在其中,规范性只是一个环节、一个侧面或一个产出,因而通过整体来把握其中作为部分的规范性,就可以做到真实准确,而不至于只看外表,导致被评估方追求作秀。

典型情况之一是对于慈善组织的公益性评估。公益性是慈善组织的最本质特征,是组织遵从规范要求的最基本体现。但要想评估公益性,就必须深入进项目运作的具体利益链条之中,这样才能够对其进行有深度的真实性的把握,仅从项目名称和机构外表,有可能完全无法解决问题。

典型情况之二是财务信息。这本来是一种最典型的规范性内容,但有经验的评估机构会发现,财务信息需要加入到项目运作之中统一把控,这样才能够明确其真实情况。

典型情况之三是,一个项目经过长期的有深度的探索之后,会在表面产生出一些特定的制度与动作痕迹,它们代表着组织探索与努力的最终成果的结晶。它们的出现,意味着一个组织的项目运作规范而有深度。但如果刻板且形式主义的将此作为评估指标,那么一家组织就可以以最简单的投入,将该指标的答案制造出来。

可以看到,一旦脱离了整个项目深层次体系而对规范性进行把握,那便将规范变成了无源之水。如果在此加强对规范性的监管力度,可能恰好背离了规范性的本质。而在现实中,其表现则是,一家实质上并不规范的组织,可以通过造假而成为规范性上的楷模。

2. 将规范性含义继续深化

规范性含义的深化,还可以包含进另外两种情况:第一,有一种社会组织并不是典型的公共服务提供型组织,通常我们担忧这样一种社会组织对于整个治理体系的引偏作用。如何鉴别出它们对社会是真正有益的呢?第三方评估机构的专业性可以有针对性地解决问题,避免将很多对社会建构有益性的组织排除在合法性组织范围之外,不仅有助于主管部门防范风险,也让社会组织真正发挥了有益作用。

第二,个别具有官方背景的组织通常带有自上而下的特征,而并没有完全进入到实质性社会组织的行列,通过专业性的手法可以从其组织治理的核心命脉处入手,对其治理的实质与精髓进行把控。但如果陷入到传统的政府监管或第一方评估的轨道,有可能会落入“表面文章”的陷阱,规范性的表面文章可以做得比实质性社会组织更加完[来自wwW.lw5u.cOm]备。仅以组织治理为例,正是这类在治理上可能完全不及格的组织,却可以将相关的组织治理文档整理(制造)得井井有条,档案保管得井然有序,在组织治理上获得满分。但实际上由于缺乏有效的机构治理,机构运作不良不但浪费了社会的宝贵资源,也可能给主管部门在年检等管理方面造成实际的麻烦。

第三方评估机构需要成为真正的责任主体

第三方评估的真正作用和潜力,需要在它们成为独立的责任主体之后才能实现。包括两个方面:第一,要让第三方评估机构真正对评估结果负责。即谁评估,由谁确认结果,其间不允许有暗箱操作(这样也实际上避免了第三方评估对政府主管部门的推卸责任,有利于加强政府的公信力);第二,在最基本的公正性基础上,第三方评估机构对结果负责,而不需要在过程上接受自上而下的监管(这样能够节省政府的大量宝贵人力和时间,避免专业性匮乏对于结果有效性的干扰,同时确保政府对结果的公正性监督和把握)。只有这样它们才拥有独立的运作空间,让专业性发挥出来,建立起属于它们自己的专家团队。

做不到上述两点,评估机构本身都会逐渐嵌入到自上而下的行政模块之中,慢慢地“准事业单位”化。这是一种最糟糕的模式,即它不仅在效率和效果上低于第三方评估,而且还低于政府体系用自身的事业单位来进行评估的情况。

所以,当务之急是避免借第三方的名义而行第一方之实。或许当地还没有名副其实的或能够胜任的第三方,但政府的职责就包含着通过组织培育、培训等方法,促进本地区第三方评估机构发育的作用。我们通过提供北京市第三方评估指导手册的成熟经验参考,通过外派专家与机构指导,通过登记管理机关胜任力的项目对关键指标和操作步骤加以讲解和经验分享,都可以有效的为各省登记注册管理机关提供实际的支持与服务。评估的实践中,更是实现这种第三方评估发育的最佳场所。

(作者系北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授,博士生导师,社会公益研究中心主任)