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《中国社会组织》杂志

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构建“四位一体”的社会组织综合监管体系
发布时间:2018-02-25        浏览次数:14        返回列表

文丨蒋 蕊

2014 年,上海实施了社会组织直接登记改革,并同步出台综合监管体系意见,不断推进社会组织监督管理精细化,探索构建法律监管有力、政府监管有效、社会组织自我监督有方、社会公众监督有序的综合监管体系。经过两年多的实践,取得了初步成效。

经验和做法

围绕法律监管有力,加大政策创制和执法力度。社会组织领域的法律法规是实施社会组织监管的基本依据。一是加快政策创制。围绕登记管理改革,先后出台了直接登记管理办法、综合监管意见、自律自治建设及信息公开等10 多个政策文件,确保政府依法行政、有效履职,社会组织依法自治、自觉接受监督,保障社会公众有序参与、依法监督。二是加强规划引导。制订社会组织“十三五”发展专项规划,将社会组织建设与发展纳入全市经济社会发展的总体布局,加强规划引导。三是加强制度设计。分类制定《章程示范文本》,为社会组织规范建设提供制度指引,也为查处社会组织违法违规行为提供依据。四是加强执法查处。建立多部门联合、市区两级联动的执法监察机制,协同配合查处非法社会组织和社会组织的违法行为。今年上半年,民政、财政、审计等部门针对市委巡视组延伸巡视发现的少数社团存在突出问题,召开执法会,对两家行业协会实施了行政处罚。

围绕政府监管有效,明确分工形成合力。依法履行对社会组织的监督管理职能是各级政府部门的基本职责,也是确保社会组织健康有序发展的基础工作。一是明确各部门职责。为落实各部门在社会组织监管过程中的职责,印发了《部门职责分工方案》,细化了登记管理机关、行业主管部门、业务主管单位、相关职能部门等四类部门的90 项具体职责,明确登记管理机关主要负责社会组织的法人登记、法人治理指导、执法监察等;行业主管部门主要负责社会组织在主管领域内活动的行业指导、行业服务及行业监管等;业务主管单位主要负责所辖社会组织的前置审查、业务指导、日常管理等;相关职能部门如公安、财政、税务等,依法对社会组织涉及的专项事务进行服务与管理。二是严把登记关。针对社会组织的申请成立,建立了征询行业管理意见制度,对业务范围或行业性质难以把握的,以征询函形式,征询相关部门意见;形成了职能部门协同把关机制,着重对申请登记的动机、发起人背景、活动领域及资质条件等进行审查;同时要求社会组织同步制订党建工作方案,加强党对社会组织工作的领导。三是创新年检方式。适应直接登记改革需要,在年检前,致函业务主管单位(行业主管部门),商请协助做好年检工作;年检中,与业务主管单位(行业主管部门)加强沟通,75% 以上的行业管理部门结合日常管理提出了年检合格与否的意见和建议;[来自www.lw5U.coM]年检后,按照“谁主管,谁负责”原则,再次致函由其对于年检基本合格和不合格的社会组织,督促落实整改。四是推动“四必”管理。出台了《上海市社会组织日常监督管理办法(试行)》,建立了以“必访、必审、必评、必查”为主的“四必”管理制度。即对新成立的社会组织“必须实地走访”;对取得登记证书满两个年度、符合一定条件的社会组织“必须参加评估”;对享受税收优惠、承接重大项目、发生重大变动的社会组织“必须接受审计”;对有群众投诉举报的社会组织“必须进行调查”。

围绕社会组织自我监督有方,规范社会组织自身建设。尊重社会组织的主体地位,努力把外在管理要求内化为社会组织自身建设的规范,推动社会[来自wwW.lW5u.com]组织建立自我约束、自我管理、自我教育、自我服务自律机制。一是强化发起人责任。在申请成立、法定代表人变更、注销登记时,要求填写《自律承诺书》,强调发起人要对社会组织登记材料的合法性、真实性、准确性、有效性负责。二是加强内部治理结构。推动社会组织完善会员大会(会员代表大会)、理事会(常务理事会)、监事(会)工作制度,落实民主选举、民主决策和民主管理,健全内部监督机制。三是加强行为规范。制定社会组织《重大事项报告指引》,明确要求社会组织在换届选举、对外交流等重大活动时,必须提前向登记管理机关和相关行业管理部门报告,接受政府的指导和督察,进一步促进其行为规范。四是强化行业自律诚信建设。出台社会组织自律与诚信建设文件,召开加强社会组织自律与诚信建设推进会,建立行业自律联盟,利用新媒体展示开展自律诚信建设成果。全市各行业协会普遍开展了行业标准和服务规范的制定、修订工作,市工业经济团体联合会每年举办一次会员社会责任报告书发布会。

围绕社会公众监督有序,推进信用体系建设和信息公开。社会公众监督作为公众表达利益诉求和行使监督权利的重要形式,也是促进社会组织有序健康发展的重要载体。一是加强社会组织信用体系建设。出台了社会组织信用信息记录、共享和使用管理的办法、失信行为记录的标准,以及信用评价的指标体系,基本形成信用体系建设的制度框架。编制了社会组织信用信息的数据清单、行为清单和应用清单。在“三个清单”中,数据清单用于明确包含哪些信息,涵盖登记、年检、评估、处罚、表彰等34 项;行为清单用于判定失信行为的性质,如果属于“高危”,则跨部门“一票否决”;应用清单用于向公众告知本部门如何使用信用信息,明确了登记、年检、评估、购买、资助、表彰等7 类事项。开发了社会组织信用信息管理系统,主要根据社会组织的失信行为、年检情况和评估等级,自动实时进行“四等十级”的内部信用评价,作为登记管理机关加强分类监管的重要依据。比如,在去年的全国先进社会组织评选中,通过信用系统,对初步上报的24 家候选单位进行筛选,发现有6 家存在不良信用记录,将其从推荐名单中删除。二是推动社会组织信息公开。2014 年,制定了社会组织《信息公开指引》,引导社会组织主动公开;2015 年,探索试行社会组织年检与年报公示并行制度,要求每家社团、民办非企业单位至少公开一项年检信息,基金会年报全文公开;2016 年,出台《社会组织信息公开办法》,推动社会组织将基础信息、重大活动信息和财务信息向社会公开。同时,加大政务信息公开力度,依托政务网站、募捐信息公开平台、基金会信息披露平台,及时公布社会组织的基本信息、募捐组织的募捐情况等,权威发布有关社会组织情况。今年,借鉴企业信息公示做法,对接《中华人民共和国慈善法》信息公开要求,开发社会组织信息公开平台,全面推进社会组织信息公开。

探索中的心得体会

放管结合是综合监管的基本遵循。综合监管既不是政府管得越多越好,也不是政府撒手不管,必须处理好“放”和“管”的关系。一手抓积极引导发展,一手抓严格依法管理,既要简政放权、优化服务,又要加强事中事后监管。上海在2014 年推行社会组织直接登记改革时,为了强化各部门齐抓共管的职责,同步出台了完善社会组织综合监管体系意见;在2015 年加大培育社区社会组织力度时,同步提出社会组织服务中心街镇全覆盖,发挥其协助政府管理服务的功能;在2016 年推动行业协会商会与行政机关脱钩改革时,同步部署开展社会组织内部治理自查自纠工作,明确社会组织必须遵守的“底线”,指明社会组织建设发展的“高线”,把握活力与秩序的关系,坚持以管理保障秩序、促进改革,以改革增强活力、促进发展。

部门协同是综合监管的重要保证。综合监管不是“单打一”,部门之间既各司其职,又协同配合,有利于形成社会组织监管的合力。一方面,建立了领导协调机制。成立了市级社会组织建设与管理工作联席会议,联席会议由市委、市政府分管领导牵头,40 个市级相关部门和16 个区分管领导参与,有效发挥了统筹协调、整体推进、督促落实的作用。另一方面,建立了部门之间的工作机制。如建立了职能部门协同把关机制、征询沟通机制、境外非政府组织联席会议机制、社会组织涉外活动咨询服务等机制。此外,在基层也建立了相关机制。如建立了覆盖市级、区级、街道(乡镇)、村(居)的社会组织四级预警网络,成立街镇社会组织服务中心、社区社会组织联合会等,这些机制为综合监管体系的构建提供了坚强保障。

信息化建设是综合监管的必要支撑。信息化的运用,使政府综合监管的手段和效能插上了“科技的翅膀”。近年来,上海先后建成了“一库、两网”。“一库”,即上海社会组织基础数据库,用于对接国家法人库;“两网”,即对内的社会组织业务信息管理系统和对外的“上海社会组织”网站,针对不同对象,展示不同信息,设置不同权限。在此基础上,2015 年以来,上海又着重推进了社会组织综合管理服务信息平台建设,加快构建了一张“上下贯通、内部联通、横向互通、反应及时、协同高效”的信息化支撑网络,集成了综合监管、执法业务、预警网络、群团备案、地理信息等五大功能,目前已经在市、区两级登记管理机关部署,部分功能延伸到街道(乡镇)、村(居)。在信息化的有力支撑下,有效整合了各类资源,促进了业务条线的有效衔接,推动了多部门间的信息共享,为信息公开、后台分析、流程优化和绩效考核等提供支持,进一步提升了综合管理与服务的整体水平。