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《中国社会组织》杂志

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从企业信用监管工作出发思考社会组织信用监管体系建设
发布时间:2018-02-25        浏览次数:10        返回列表

文丨徐 嫣 于 萌

结合工商部门的既有经验和社会组织相关法律法规文件的要求,初步考虑社会组织信用监管可以着力完善相关法规建设,做好信息系统支撑,明确制度要求,推进联合惩戒,着力解决失信成本低的突出问题。

社会信用体系建设是现代经济社会发展的重要基础。2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》,明确要求建立社会组织发起人、负责人不良行为记录档案,建立社会组织“异常名录”和“黑名单”。为了解企业信用监管工作有关制度设计和开展情况,为当前社会组织信用监管体系建设提供参考,2016 年7 月,我们前往国家工商总局进行调研,现将有关情况和工作思考总结如下。

企业信用监管基本情况

企业信用监管是当前工商部门正在推进的商事制度改革的重要内容。商事制度改革一方面要求简政放权、激发市场活力和经济发展内在动力,另一方面强调宽进严管,坚持投资兴业与交易安全并重。因此,在大幅推进工商登记便利化改革措施的同时,也在强力建设企业信息公示制度,目的在于通过信息公示,更好地实现行政监管与社会监督的对接,加大事中事后监管力度,从而实现从资本监管为重心的前端控制模式到以信息公示为核心的后端监管模式。

(一)基本情况

工商部门对企业的信用监管主要以《企业信息公示暂行条例》为核心,还包括《企业公示信息抽查暂行办法》《企业经营异常名录管理暂行办法》《严重违法失信企业名单管理暂行办法》等共8 个法规、规章和规范性文件。

按照上述法规、规章和规范性文件,工商部门开展的企业信用监管立足底线思维,着重于对商事主体负面信息的公示及相应信用约束。对企业按照失信情形的严重程度,设置“经营异常名录”和“严重违法企业名单”两级负面信用梯次。其中“经营异常名录”主要以企业信息公示为核心,将未依法公示信息,公示中隐瞒真实情况、弄虚作假以及通过登记的住所或者经营场所无法联系的企业纳入名录。“严重违法企业名单”则既包括不履行信息公示义务情形严重的行为,也包括企业的其他严重违法行为,[来自www.lW5u.com]对其在给予行政处罚的同时予以信用约束。

(二)失信惩戒措施

工商部门对失信企业实行“双惩戒”制度,既对企业实行信用惩戒,也对相关个人实行任职限制。被列入“经营异常名录”或“严重违法企业名单”的企业在政府采购、工程招投标、国有土地转让、授予荣誉称号等方面,将受到限制或禁入;被列入严重违法企业名单的企业的法定代表人、负责人,3 年内不得担任其他企业的法定代表人、负责人(《企业信息公示暂行条例》第十七条、第十八条)。

同时,企业失信还将受到一定的连带后果,如根据2015 年9 月国家发展改革委等38 个部门《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》,其他部门依法对存在经营异常和严重违法失信行为的“当事人”采取相应准入限制。(“当事人”是指被各级工商行政管理部门吊销营业执照、列入“经营异常名录”或“严重违法失信企业名单”的企业及其法定代表人、负责人,以及根据相关法律法规规定对企业严重违法行为负有责任的企业法人和自然人股东、其他相关人员。)2016 年国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》对企业有关失信行为明确了若干约束和惩戒机制。

(三)信用监管的具体措施

一方面,工商部门建立了监督检查和管理制度。一是抽查制度。工商部门通过随机摇号等方式抽取辖区内不少于3% 的企业,对其公示信息的情况进行监督检查。二是举报制度。公民、法人或者其他组织发现企业公示的信息虚假的,可以向工商部门进行举报。三是公示制度。工商部门将“经营异常名录”“严重违法企业名单”以及抽查结果等均通过“全国企业信用信息公示系统”向社会公示。另一方面,工商部门采用动态方式对企业实行信用管理。一是加重惩戒。企业被列入“经营异常名录”届满3 年仍未履行相关义务的,将被列入“严重违法企业名单”予以加重惩戒。二是信用修复。被列入“经营异常名录”的企业依法履行了公示义务的,可以移出“经营异常名录”;被列入“严重违法企业名单的企业”,自被列入之日起满5 年未再发生信用公示违法情形的,可以移出“严重违法企业名单”。

(四)信用监管与行政处罚的关系

工商部门对企业的信用监管和行政处罚作为两种不同类型的行政监管措施可以并用。“经营异常名录”与“严重违法企业名单”属于对企业的信用约束和惩戒;企业的违法行为依法应予行政处罚的,工商部门在信用约束的同时还实施相应行政处罚。

社会组织信用监管相关要求

当前,社会组织相关法律法规文件对信用监管也提出了更多明确要求。《中华人民共和国慈善法》规定“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人信用记录制度,并向社会公布。”(第九十五条)

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》多处涉及社会组织信用监管相关要求,一是在“强化社会组织发起人责任”部分,要求建立发起人不良行为记录档案。二是在“加强对社会组织负责人的管理”部分,要求建立负责人不良行为记录档案,强化社会组织负责人过错责任追究。三是在“加强对社会组织活动的管理”部分,明确要求民政部门要通过检查、评估等手段依法监督社会组织负责人、资金、活动、信息公开、章程履行等情况,建立社会组织“异常名录”和“黑名单”,加强与有关部门的协调联动,将社会组织的实际表现情况与社会组织享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务等挂钩。

《社会团体登记管理条例》(修订草案征求意见稿)较现行条例重大变化之一也是对信用监管予以规定。一是在“监督管理”部分规定,登记管理机关应当建立社会团体及其负责人等的信用记录制度(第四十九条)。二是在“法律责任”部分规定了“异常名录”制度及失信惩戒措施:社会团体未按规定履行信息公开义务的,登记管理机关可以将其列入“异常名录”,并通过统一的信息平台向社会公示,督促其履行信息公开义务。社团连续两年未依法履行年度报告义务的,由登记管理机关吊销法人登记证书。社会团体被列入“异常名录”的,有关部门依法取消其享受税收优惠、承接政府转移职能和购买服务的资格(第五十五条)。

相应地,《基金会管理条例》和《社会服务机构登记管理条例》在当前修订草案征求意见稿中也对信用监管作出要求。

综上,当前社会组织相关法律法规文件关于信用监管的内容主要涉及两个方面,一是对社会组织及其负责人的信用记录予以明确要求,二是关于公布、约束、惩戒的相关要求。

社会组织信用监管工作思考

结合工商部门的既有经验和社会组织相关法律法规文件的要求,初步考虑社会组织信用监管可以着力完善相关法规建设,做好信息系统支撑,明确制度要求,推进联合惩戒,[来自wWw.Lw5u.coM]着力解决失信成本低的突出问题。具体如下:

一是优先建立社会组织“异常名录”“黑名单”。目前,部分地方已经开始关于社会组织信用监管体系建设的探索,有“红名单”(良好信用评价)和“异常名录”“黑名单”(不良信用记录)两种实践做法。考虑到“红名单”意味着政府对监管对象的信用背书,但政府部门实际上无法做到全面了解,因此建议参照工商部门的工作思路,优先建立“异常名录”和“黑名单”,着力推进底线约束和失信惩戒,通过不良行为记录倒逼社会组织诚信自律。但相比于工商部门具有《企业信息公示暂行条例》这一行政法规的上位法依据,社会组织的3 个条例目前尚未修订发布,需要关注上位法的有关建设情况。

二是完善“异常名录”“黑名单”内容。目前工商部门的信用监管主要以信息公示为核心,“异常名录”主要基于未依法履行信息公示义务产生。社会组织“异常名录”可以在此基础上进行进一步完善,将资金、活动、章程履行中的违规情况等一并纳入;“黑名单”则根据社会组织特点同样着重于严重失信违法行为。

三是信息系统支撑。信用监管体系的建设和有效发挥作用需要相应的数据库基础以及信息共享和交换机制。可以考虑以现有社会组织数据库为基础,结合登记、年检(年度报告)、信用监管、执法、评估等信息,形成社会组织不良信用信息的汇集和自动提示,在此基础上实现“异常名录”和“黑名单”数据库的动态自动生成。

四是部门信息共享和联合惩戒。逐步推进建立相关部门间信息共享和联合惩戒机制,整合社会组织信用信息,形成“一处失信,处处受限”的监管效果,发挥信用监管更高的约束作用。

(作者单位:民政部社会组织管理局)