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《中国社会组织》杂志

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环保部环境影响评价及环评机构脱钩情况调研报告黄一谷,赵娜
发布时间:2018-02-25        浏览次数:13        返回列表

文丨黄一谷 赵 娜

环境影响评价(以下简称“环评”)是指对建设和规划项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。根据《环境影响评价法》规定,在我国领域和管辖的其他海域内建设对环境有影响的项目,应当进行环评。

环评工作的历史沿革

引入和确立阶段:1978 年,原国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》首次提出环评意向。1979 年,《环境保护法(试行)》颁布,正式确立环评制度。

规范和建设阶段:1981 年,《基本建设项目环境保护管理办法》把环评制度纳入基本建设项目审批程序。1986年,《建设项目环境影响评价证书管理办法(试行)》,在我国开始实行环评单位的资质管理。期间颁布的《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》,都有建设项目环评的规定。1989年颁布的《环境保护法》进一步对环评制度[来自WWw.lw5u.com]的执行对象和任务、工作原则和审批程序、执行时段和与基本建设程序之间的关系作了规定。

强化和完善阶段:1998 年,国务院颁布实施《建设项目环境保护管理条例》,对环评作了全面、详细、明确的规定。1999 年,《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》开始实施环评人员培训和持证上岗制度。

提高和拓展阶段:2002年,第九届全国人大常委会通过《环境影响评价法》,标志着环评从建设项目环评扩展到规划环评。同时,原环保总局建立了环评基础数据库,颁布了规划环评技术导则,设立了国家环评审查专家库,建立了环评工程师职业资格制度。2009 年,国务院颁布《规划环境影响评价条例》,环境保护参与综合决策进入了新阶段。

环评工作的主要做法

环评属于事前强制评估,实行分级管理、分类评估。环评行政主管部门负责环评审批以及通过抽查、年检对环评机构进行监督检查;环评机构负责在资质证书规定的资质等级和评价范围内接受规划、建设单位委托,作出环评结论;环评中心根据环评行政主管部门委托,对环评结论进行技术性预审。此外,环保部环评中心还负责全国环境影响评价工程师职业资格登记、环评机构资质考核等工作。如国家立[来自wwW.lw5U.coM]项项目和跨地域项目,一般由环保部环评司审批。具体做法是根据项目复杂程度、影响程度,将环境影响技术评估审批意见提交司务会、部长专例会、部常务会通过;影响特别巨大的,报国务院通过。

目前,全国共有环评机构986 家,其中甲级181 家,乙级805 家;30 个省(自治区、直辖市)和部分地市成立了环境工程评估中心约160 家;共有环境影响评价工程师18215 人。

环评机构脱钩情况

早在2008 年,就有了“环评脱钩”的说法,主要是针对企业和建设项目的违法违规行为。2015 年2 月9 日,中央第三巡视组向环保部反馈了专项巡视情况,其中较为突出的是环评“红顶中介”问题,容易产生利益冲突和不正当利益输送;领导干部及其亲属违规插手环评审批,或者开办公司承揽环评项目牟利;环评违法违规现象大量存在,背后隐藏监管失职和腐败问题等。

(一)原因分析

“为决策提供科学依据”是环评的初衷和基本原则。为什么会出现上述问题,原因有两个方面。

内在原因:一是“关系不清”。环保部门作为环评结论的审批机关是裁判员,而各级环境科学院(所)作为环保部门的下属机构,同时又是环评机构,即环保部门既是裁判员又是运动员。二是“拿钱买证”。建设单位或规划编制机关与环评机构之间构成环评工作中的委托—代理关系,在委托—代理关系中,委托方通常处于强势地位,会要求环评机构保证环评文件能够通过审批或审查。三是“利益输送”。建设单位或规划编制机关往往清楚环评机构与环保部门的从属关系或某种利益联系,会促使其选择委托能够确保通过环评审批的机构。

外在原因:主要是管不了、不敢管的问题。像建设项目环评,一些由地方领导主抓的大项目,环评管不了、管不动;一些企业不作环评或先开工、再审批,最多交20 万元罚款,违法成本低,环评不好管。另外,像规划环评,规划编制机关都是资历比环保部门老的发改、住建、交通等部门。在当前上级批准下级规划的体制下,规划审批机关往往是规划编制机关和环保部门的共同上级,规划编制机关不作规划环评就报批规划草案或规划审批机关没有环评文件就批准规划草案,环保部门却束手无策。

(二)脱钩进展

2015 年3 月,环保部党组会议审议通过《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》,明确2016 年底前全国环保系统环评机构分三批全部脱钩。其中,第一批为环保部直属单位的8 家环评机构;第二批274 家为省级和非西部地区的省级以下环保系统具有环评资质的直属单位,以及环保系统直属单位全资、控股、参股成立的企业性质环评机构;第三批72 家为西部地区的相关环评机构。环保部要求,对逾期未完成脱钩的机构一律予以注销环评资质。

社会组织评估与环评的区别

工作基础和权力属性不同。国家环保局首任局长曲格平曾说过,环保部门真正最大的权力是环评。第一,环评是事前评估,属于强制评估。1979 年以来,环评工作建立了一套完备的制度体系,出台了大量法律法规。社会组织评估起步较晚,主要是依申请自愿评估。今年颁布的《中华人民共和国慈善法》首次在法律层面确定了慈善组织评估制度。第二,按照行政法分类,环评审批在具体行政行为中属于行政许可,社会组织评估在民政部权力和责任清单中被列入其他权力事项。第三,环评涉及的建设工程和规划编制属于市场范畴,项目标的往往巨大,容易形成利益输送和腐败空间。环评机构按照市场化原则收取评估费用,许多省市环科院所的环评业务费占到全院总经费的70%—80%。而社会组织属于社会范畴,社会组织评估是政府部门加强对社会组织事中、事后管理的有效方式,不向评估对象收取评估费用。

评估机构与管理部门的关系不同。环境行政主管部门对环评机构和人员实行资质认证和职业资格管理制度。就是否脱钩而言,环评机构有两种:一是与环境行政主管部门有隶属关系且需要脱钩的企事业单位;二是与其没有隶属关系但具有环评资质的企事业单位。社会组织评估由第三方机构实施。按照民政部《关于探索建立第三方评估机制的指导意见》要求,通过招标、邀标等方式择优选择第三方评估机构。民政部门所属社会组织需要作为第三方评估机构的,应与民政部门脱钩。此外,由于社会组织评估目前是依申请自愿进行,民政部本级每年约评估100 余家,参与的机构、人员有限,因此尚不具备开展机构和专家资质认证的基础。

相关主体动力需求不同。首先,环评属于强制评估,环评对象为确保顺利通过环评,往往更愿意委托与环保部门有隶属关系的环评机构。其次,环评机构按照市场化原则收费,面对甲方市场,环评机构基于委托—代理关系很难保证客观公正。对社会组织评估来说,评估经费由财政经费支出(2015 年度评估一家约4000 元),不允许评估机构向评估对象收取费用且严格限制评估机构与评估对象的关联关系,第三方评估机构积极性不高。此外,由于社会组织评估等级结果应用不具有强制性,社会组织参与评估积极性有待提高,这与环评主体间高度利益关联的情况有本质不同。

随着社会组织管理年检向年报制度的转变,评估工作的重要性更加凸显。在下一步工作中,民政部将科学设计社会组织第三方评估制度,重点解决好当前符合条件的第三方评估机构数量少、经验不足、能力较弱的问题,建议通过政府购买服务定向培育一批评估机构,研究评估机构和评估专家的管理办法,协调处理好评估主体间的关系,进一步加强和改进社会组织评估工作。

(作者单位:民政部民间组织服务中心)