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《中国社会组织》杂志

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关于加快社会组织改革发展的若干思考
发布时间:2018-02-25        浏览次数:10        返回列表

文丨李 政

党的十八届三中全会提出,到2020年,要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,完成决定提出的改革任务,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。社会组织是我国社会主义现代化建设的重要力量,加快推进管理制度改革,形成政社分开、权责明确、依法自治的社会组织制度,是事关我国经济社会发展全局的重要任务。

加快社会组织改革发展的重要意义

我国的社会组织,以在民政部门登记的社会团体、社会服务机构和基金会为主体。近年来,随着经济社会加快发展,社会组织数量持续增加,规模不断壮大,作用日益凸显。在我国大力推进“四个全面”战略的关键时期,加快社会组织管理制度改革,对于完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。

发展社会组织,是完善社会主义市场经济体制的重要内容。各类行业协会商会、联合会等社会组织作为社会主义市场经济体制的重要一环,协助党委和政府,落实各项经济领域的法律法规政策,发挥着服务企业、规范行业、发展产业等重要作用。比如,上海现有行业协会商会1600 余家,广泛分布在制造业、商业服务业、批发和零售业以及农林牧渔业等行业,服务近56 万个会员单位,在上海创新驱动发展、经济转型升级中担当着重要角色。近年来,全球中央对手方协会、中国互联网金融协会等全国性社会组织相继落户上海,亚太地区教育质量保障组织(APQN) 上海总部、上海纽约大学等社会组织在上海登记成立,上海经贸商事调解中心、上海保税区域协会等参与设立自贸区社会参与委员会,有力地推动了上海“四个中心”建设和科技创新中心、自贸区建设。

发展社会组织,是参与社会治理和公共服务的重要主体。随着我国经济社会深刻变革,利益格局深刻调整,各种思想观念相互交织,“单位人”转变为“社会人”,对整个社会治理体制带来根本性变化。习近平总书记指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”社会组织作为“社会人”再组织化的重要载体,是社会参与的重要途径,是社会协商的重要主体,是社会活力的重要来源。与企业不同的是,社会组织不以营利为目的,主要靠整合社会参与、利益协调和资源整合等社会化机制运行,提供企业不愿做、政府难以顾及或者行政成本太高、难以做好的准公共服务,可以贴近服务对象,满足多样化、个性化需求,对于破解政府失灵、市场失灵具有独特的功能优势。

发展社会组织,是巩固党的执政基础的内在要求。社会组织涉及不同行业、不同领域,广泛联系或组织着某一方面的群众,具有很强的社会影响,是党联系不同方面、不同利益阶层的重要桥梁和纽带。社会组织集聚了一批优秀党员和群众带头人,在社区里“敲得开门、说得上话”,能够更好地开展群众工作。加强社会组织党的建设,发挥好社会组织的正能量,有利于把社会组织及其从业人员紧密团结在党的周围,不断扩大党在社会组织的影响力,扩大党的群众基础,夯实党的执政基础。

社会组织面临的发展难题

虽然社会组织在促进经济发展和社会进步中发挥了重要作用,但从社会发展需求来看,还存在社会组织自身较弱、支持引导力度不够、监督管理滞后等问题,主要表现在六个方面:

一是社会组织法律法规方面,存在滞后性、不配套等问题。目前,我国在宪法、民法、公益事业捐赠法、民办教育促进法中均涉及社会组织,但缺少一部专门的、全面的针对所有社会组织的法律法规;现行的社团条例、民非条例、基金会条例、外国商会条例为行政法规,相关规定落后于实践;各地的社会组织法制建设参差不齐,由于法律体系不系统、不协调,难以适应社会组织日新月异的发展。

二是社会组织登记审批方面,存在要求高、力量弱等问题。双重管理体制下,社会组织到登记管理机关登记前,须有相关领域的党政机关或授权组织同意担任其业务主管单位并出具批准文件。一些民间自发申请或跨行业、跨领域成立社会组织时,不太容易找到业务主管单位,增加了登记难度。实施直接登记改革以后,极大地释放了社会组织登记发展的空间,但在具体的工作实践中仍有待细化落实,完善准入标准。此外,民政部门由于登记管理力量相对薄弱,对直接登记成立后的社会组织如何进行有效的管理服务,需要进一步创新工作思路,加强事中事后监管。

三是社会组织监督管理方面,存在不适应、手段少等问题。对于大多数政府部门,由于没有明确要求承担对社会组织的监管职责,缺少对应的内设机构和人员编制,往往缺乏监管的主动性和积极性,缺乏相应的管理力量和管理手段。现有法律法规赋予登记管理机关和业务主管单位的监管手段,以登记审批、年度检查、举报查处等常规措施为主,大都为被动式的、形式上的、阶段性的管理,缺乏主动的、实时的、全过程的监管手段;管理部门之间的协调配合不足,监管信息实时共享不够,不适应社会组织改革发展需要。

四是政府购买社会组织服务方面,存在碎片化、欠规范等问题。政府购买社会组织服务,既是提高公共服务效益的有力补充,也是支持社会组织发展的有效手段。虽然政府部门在深化政府职能、加强政府购买服务方面下了很大功夫,取得了长足的进步,但在具体实践中,政府购买服务的长效机制和统一平台还未全面建立,不同区域、不同部门之间向社会组织购买服务的力度和范围差异较大,缺乏持续、规范、有效的制度保证。政府购买社会组织服务项目的成本核算、绩效评估难度大,购买项目设计不尽合理。政府购买服务项目资金和合同不够稳定,不利于社会组织持续提升专业能力,健康茁壮成长。

五是社会组织税收优惠方面,存在不明晰、流程繁等问题。现行税法没有统一的社会组织税收优惠规定,主要通过非营利组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格认定,减免社会组织的部分所得税、营业税。一方面,社会组织的减免范围窄,主要是捐赠收入、政府补助收入、会费等,社会组织承接政府购买服务项目收入和基金会保值增值服务收入等,仍要缴纳所得税。另一方面,社会组织申请认定非营利组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格,其认定一般需要跨年度,办理时间较长。

六是社会组织人才待遇方面,存在保障弱、不稳定等问题。目前,社会对社会组织人才的认可度普遍不高,从业人员的职业荣誉感低。我国还没有面向社会组织的职业序列,从业人员的薪酬待遇、社会保障、培训激励、职称评定等方面政策制度还不够完善。工作人员在从事社会组织工作时,更多的是依靠爱心和热情,缺乏专业知识和技能支撑,专业化程度难以提高。不少工作人员将社会组织视为职业“跳板”,引得进、难留住,容易造成社会组织人才流失,[来自www.lW5u.coM]影响队伍稳定。

加强社会组织制度改革的建议

今年8 月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见》,对加强社会组织管理制度改革提出了明确的要求,将极大地推进社会组织健康有序发展。为贯彻落实好中办、国办重要文件精神,推动社会组织在服务政府、服务企业、服务社会、服务群众中发挥更大的积极作用,努力探索中国特色社会组织发展之路,建议抓好十方面的改革发展工作。

一是建立领导体系,加强顶层设计,抓好统筹协调。建议各级党委政府建立社会组织工作协调机制,统筹、规划、协调、指导社会组织立法和改革、发展工作,及时研究解决发展中面临的问题。建议各级党委、政府将加强和改进社会组织管理工作列入重要议事日程,纳入绩效考核内容,定期听取工作汇报,完善研究决策制度,切实加强对社会组织发展工作的领导。

二是加快立法工作,完善法规制度,强化政策配套。建议抓紧修订《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等行政法规,制定《中华人民共和国慈善法》《境外非政府组织境内活动管理法》相配套的各项配套政策。研究制定志愿服务法、行业协会商会法等专项法规,适时启动社会组织法的研究起草工作。

三是明晰部门职责,做实协同合作,形成工作合力。强化民政部门的登记管理责任,依法做好社会组织的登记审查、日常管理、执法查处等工作;按照“谁主管,谁负责”的原则,落实业务主管单位、行业管理部门的业务指导和行业管理职责;落实财政、税务、审计、金融、法制、人社、外事、物价等有关部门职责,做好专项事务的管理服务工作。建立健全部门之间信息共享、资源互通、工作联动等制度,配齐配强工作力量,重点加强对社会组织发起人、负责人的指导服务,加强对社会组织重大活动、资金的监督管理,加快形成统一登记、各司其职、协调配合、依法监管的中国特色社会组织管理体制。

四是深化政社分开,转变政府职能,释放发展空间。正确处理政府、市场和社会的关系,按照国务院《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》部署,稳妥推进行业协会商会与行政机关在机构、职能、资产财务、人员、党建外事等方面“五分离、五规范”。规范政府部门授权或委托社会组织的事项,禁止社会组织行使行政审批。按照干部管理权限,严格执行有关党政机关领导干部在社会组织兼职、任职的规定,支持社会组织自我管理、自主发展、平等竞争。

五是加强党建引领,规范内部治理,促进健康发展。根据中央《关于加强社会组织党的建设工作的意见(试行)》,完善社会组织党建工作管理体制和工作机制,推进社会组织党的组织和党的工作全覆盖,发挥社会组织党组织政治核心作用。加强社会组织登记管理和党建工作的有效衔接,推动法人组织和党建组织“双落地”。健全社会组织法人治理结构和运行机制以及党组织参与社会组织重大问题决策等制度安排,完善会员(代表)大会、理事(会)、监事(会)制度,建立健全社会组织法定代表人离任审计、负责人管理、责任追究和资金管理等制度,使社会组织成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。

六是加强购买服务,建立购买体系,创新政社关系。落实国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,逐步扩大政府向社会组织购买服[来自wWw.Lw5u.coM]务的范围和规模,同等条件下,优先向社会组织购买民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目,支持社区社会组织、行业协会商会等社会组织加快发展,在参与社会治理中发挥更大作用。将政府购买服务项目列入政府部门年度预算,形成年度政府购买服务工作计划制度。建议各级政府建立统一的购买服务公共管理平台,及时发布和公开政府购买服务相关信息。完善政府购买社会组织服务项目管理机制,合理确定项目合同期限,改进项目成本核算,优化项目评价标准,支持社会组织持续发展。

七是细化税收政策,完善操作规程,抓好优惠落地。全面推动社会组织依法进行税务登记,研究完善社会组织税收政策体系和票据管理制度。改进社会组织税收优惠资格申报、确认程序,保障社会组织依法享受税收优惠。落实慈善组织、捐赠人、受益人依法享受的税收优惠政策,优化办理手续。针对慈善组织开展的扶贫济困活动,落实特殊的优惠政策。建议将社会组织纳入现有的小微企业、公共服务、就业创业等方面扶持政策享受范围,使社会组织平等参与、平等享受、平等使用。

八是加强规范评估,建立信用体系,完善退出机制。建立健全专业化、社会化的社会组织第三方评估机制,修订评估指标,通过评估促进社会组织自身建设。推动社会组织建立诚信承诺制度,完善信用评价体系,将社会组织信用状况与其享受财政扶持政策、承接政府委托职能和购买服务项目等挂钩,加强信息共享和联合惩戒,建立社会组织“异常名录”。探索建立健全社会组织行业规范,支持社会组织积极履行社会责任,加强行业自律。通过主动注销、依法吊销登记证书、撤销登记和依法取缔等措施,畅通社会组织退出渠道,提高社会组织发展质量。

九是完善人才政策,建立薪酬制度,加强激励表彰。把社会组织人才纳入各级人才工作体系和专业技术人才知识更新工程,探索建立社会组织人才职业发展体系,对社会组织的专业技术人员执行与相关行业相同的职业资格、注册考核、职称评定政策,推动社会组织建立符合市场规律的薪酬体系,建立社会组织人员教育培训制度,促进社会组织人才队伍向专业化、职业化方向发展。将社会组织人才纳入优秀人才政策支持体系,纳入工青妇等表彰奖励范围,支持和推荐社会组织优秀人才参与国际行业组织建设。

十是实施信息公开,建立公开平台,扩大社会监督。以公开为原则、不公开为例外,制定和完善各类社会组织尤其是慈善组织的信息公开办法,建立统一的信息公开平台。将社会组织年度检查制度改为年度报告制度,推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度,引导社会组织及时公开负责人、机构建设、资产财务、重大活动等信息,鼓励社会组织主动公开各类信息,指导有条件的社会组织设立新闻发言人,提高透明度。建立健全针对社会组织的第三方监督机制、投诉举报受理和奖励机制,保障社会公众知情权、参与权、监督权。