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《中国社会组织》杂志

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职能分离决定政会脱钩成败
发布时间:2018-02-25        浏览次数:7        返回列表

文 周 俊

《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》(以下称脱钩总体方案)的出台将“政会脱钩”推向了高潮。然而,回顾行业协会商会的发展历程却不难发现,政会脱钩并非新鲜事。早在1999 年,国家经贸委印发的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见(试行)》中就提出协会商会应“坚持自立、自治、自养的原则”,履行为会员企业服务和维权等基本职能;并提出按照“政社分开”的原则积极探索协会商会管理模式,从而明确了协会商会的身份定位和政会关系的基本改革方向。同年,协会商会的改制基本完成。以这两项工作为基础,协会商会的去行政化改革大幕真正拉开。21 世纪初,部分地方如南京开展了以人事分离为主要内容的政会脱钩工作。

2005 年3 月,《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见(征求意见稿)》发布,提出要从职能、机构、工作人员和财务四个方面与政府及其部门、企事业单位彻底分开。虽然仅是征求意见稿,但政会分开的政策思路非常清晰。此后,各地纷纷启动政会“四脱钩”工作,广东和浙江两省的改革成效尤为突出,引人关注。2007 年5 月,国务院办公厅发布《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意[来自Www.lw5u.Com]见》,明确要求切实解决行政化倾向严重以及依赖政府等问题,自此,“四脱钩”成为协会商会去行政化改革的核心。

当前的政会脱钩可以说是行业协会商会去行政化改革的2.0 版本,与此前的做法相比较主要有四点区别。一是将“四脱钩”发展为“五脱钩”,在职能、机构、人员、财务分离的基础上增加了“党建、外事等事项分离”。二是既重“脱”又重“接”,即考虑到脱钩后行业协会商会的生存能力问题,提出要完善支持政策,尤其提出要完善政府购买服务机制、落实税收优惠政策、搭建参与公共事务的平台等。三是强调“脱钩”不“脱管”,提出建立综合监管体制,完善信用体系和信息公开制度,完善法人治理结构等。四是脱钩的决心坚定,确立了脱钩时间表,对试点工作进行了部署,并且成立了脱钩联合工作组。

此轮政会脱钩试图在深度和广度上取得全胜,部分地方甚至由纪委全面主抓脱钩工作,对脱钩工作的重视非同寻常。然而,脱钩工作能否顺利进行,并不取决于脱钩内容是否全面广泛、脱钩的领导主体是否位高权重,而应取决于是否能够满足行业协会商会发展和行业治理的需要。我国行业协会商会发展的历史和现状都表明,行业协会商会要发展,就必须要进行去行政化改革,回归其作为互益性社会团体的本质属性。这意味着,一方面,协会商会应减少对政府的依赖,实现自主办会;另一方面,政府应减少对协会商会的干预,保障协会商会自治权。具体而言,就是要明确政府与协会商会关系,要明确哪些事应由政府做,哪些事应由协会商会做,政府在哪些方面可以干预协会商会,在哪些方面不得介入,而做到这些的目的就是要实现协会商会依法自治,政府依法监管。

从上一轮政会脱钩的实践看,机构、人员和财务分离较容易实现,实施效果较好,但是职能分离却在某种程度上偏离方向,走上了单行道。政府从行业协会商会收回了行政职能,但却没有将不属于自己的职能交出去。2007 年前后,广东和浙江等省在完成政会脱钩后兴起了政府职能转移和购买服务的浪潮,[来自www.lw5U.coM]其中,行业统计、行业标准制定、人才培养等职能都是作为行政职能授权、委托给部分行业协会商会或向它们购买的,也就是说这些职能还归属于政府,还在政府手上。到2010 年前后,“职能分离”显然已经成了一场拉锯战,协会商会认为自身发展的最大障碍是政府不放权,想做的、能做的政府都在做,没有发展空间;而政府则认为协会商会能力不行,想给职能但不放心。

党的十八大和十八届三中全会的召开,《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》的发布,使政府职能转移和向行业协会商会购买服务成为新热点。有的地方出台了政府向社会组织转移职能暂行办法、职能转移目录,但是仍然没有回答职能分离面临的老问题。不但如此,在社会组织管理体制已经发生重大变革的今天,职能分离还面临着“一业多会”的问题。如果仍为“一业一会”制度,政府在职能分离的过程中有足够的理由将不属于自己的职能“转移”给具有垄断性的协会商会,但当前一些行业已有多家协会商会,政府如何将职能定向“转移”?如果通过竞争性购买的方式向协会商会购买服务,那就谈不上职能的转移和“职能分离”了,因为购买服务只是政府职能履行方式的一种转变,不涉及职能所有权的变化。

同样重要的是,许多时候并非政府不愿意向社会放权、还权,而是难以界定两者的职能边界,不知道该转哪些职能。在一份关于政府向行业协会商会转移职能的总结报告中,相关部门这样概括当前工作中的困难:“政府职能还没有做好梳理,具体转移项目不明确。”究竟应如何划分政府与社会(行业协会商会)的职能边界,仍然是还没有解决的难题。在这种情况下,沿着“一业一会”的思路向行业协会商会定向“转移”职能,不可谓不盲目和冒进!

可以说,虽然政会脱钩是众望所归,但这项工作的推进应建立在对历史经验进行深刻总结的基础上。令人遗憾的是,从世纪之初的“四脱钩”到近年来的职能转移和购买服务,政府对“职能分离”的内涵一直缺乏体认,也未能仔细在职能转移与放权、还权于社会、职能履行方式的转变等概念间进行区分。更加遗憾的是,新的脱钩总体方案仍将“职能分离、规范行政委托和职责分工关系”规定为:“厘清行政机关与行业协会商会的职能。剥离行业协会商会现有的行政职能,法律法规另有规定的除外。”职能分离的重点还是剥离行政职能,而没有同等重视将不属于政府的行业治理职能交还给社会,没有意识到过度干预社会也是一种行政化,更没有正视行业协会商会已经进入到“一业多会”时期,传统的垄断地位不再,在竞争格局中,如果一切行业治理职能都还披着行政职能的外衣,那么,行业协会商会的发展土壤必将变得贫瘠,如此,政会脱钩可能会面临难以预料的糟糕后果。

因此,新的政会脱钩应将“职能分离”作为工作重点,从行业协会商会的本质属性出发,对其在国民经济社会发展中的角色进行合理定位,并基于此制定政府的行业治理“权力清单”,将不属于政府的权力全部放给、还给社会。值得指出的是,政府放权、还权于社会,并不等同于将职能定向“转移”给行业协会商会,要与“一业多会”制度相适应,与行业协会商会的互益性组织属性相匹配,政府应相信,竞争性的行业协会商会自然会自觉地承担起行业治理的任务,正如竞争性的市场必然会提供必需之个人物品。按此道理,在行业协会商会的竞争格局尚未完全形成之前,政府则应适当放缓放权、还权步伐,同时通过设立行业协会商会发展专项资金、开展协会商会能力建设等形式积极培育扶持行业协会商会。

(作者单位:华东师范大学、浙江大学公民社会研究中心,文章由“公益慈善学园”提供)