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《中国社会组织》杂志

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给霍普金斯大学“造”个好邻居 —— 一个非营利组织主导的社区再造
发布时间:2018-02-25        浏览次数:7        返回列表

文 张远凤

2013 年秋季,我在霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙领导的公民社会研究中心做访问学者。借这个机会,我参观了巴尔的摩和华盛顿地区的一些非营利机构。东巴尔的摩公司( 以下简称EBDI) 是其中一个,它是专门为改造东巴尔的摩社区而成立的,这个社区就位于霍普金斯大学医学院校区西北边。我于2013 年12 月对EBDI 的CEO 克里斯多夫·肖进行了两次访谈,主要讨论了以下几个问题:霍普金斯大学为什么会与一个这么糟糕的社区做邻居?为什么由一个非营利机构而不是地方政府来主导社区改造?

EBDI 是如何改造这个社区的?

霍普金斯大学的“癣疥之患”:东巴尔的摩社区

巴尔的摩市位于切萨皮克湾东端,人口67 万,三分之二是黑人。东巴尔的摩是该市280 个社区之一,96% 的居民是黑人。2000 年该社区还有4000 多居民,2010 年下降到3000 人。现在,东巴尔的摩却是一些破败房屋围着一块空地,大白天也不见个人影。

原来这个社区正在整体重建,居民都拆迁走了。这里曾经是一个工人阶级社区。19 世纪50 年代,霍普金斯大学在这里建医学院时,周围还是旷野和沼泽。到19 世纪80 年代,一些欧洲移民开始在这里安家。切萨皮克湾的深水良港使得这里海运十分便利,运输业和钢铁业一度十分发达。很多钢铁工人和码头工人住在这里。到20 世纪60 年代,钢铁业和船运业都开始走下坡路,居民陆续离开这里,越来越多住房被弃置,成为犯罪分子寄居的乐园。到了20 世纪90 年代,只有大约两成房子还有人居住。

和很多著名学府一样,霍普金斯大学起初也相当傲慢,并不肯纡尊降贵去操心这个“穷邻居”的事情。一路之隔,两个世界。到2000 年左右,霍普金斯大学逐渐认识到“癣疥之患”时间长了也很麻烦,糟糕的周边环境已经开始影响到学校的竞争力。学校终于坐不住了,向市政府提议要求解决这个问题。

美国人的“绝招”:公私伙伴关系霍普金斯大学和医院是巴尔的摩市的骄傲,也是它最大的用人单位。市政府很重视霍普金斯大学的提议,但是它没有钱,也没有能力解决这个问题,只好问计于民间,召集群贤来商量。最后使出的绝招是建立公私伙伴关系(publicprivatepartnership,PPP),通过官民协力来解决问题。EBDI 就是PPP 的组织平台,它的任务是重建东巴尔的摩社区,预计总支出为18 亿美元。

EBDI 的角色

EBDI 成立于2003 年,是一个民间非营利组织。最初发起人包括马里兰州政府、巴尔的摩市政府、市议会以及霍普金斯大学等。成立后不久,安妮·凯西基金会等慈善机构也参与进来,并在其中扮演着重要角色。

EBDI 的治理机制体现了公私伙伴关系的特色。2013 年,EBDI 的董事会有18 位成员,这些成员来自社区居民、州和市政府、霍普金斯大学、安妮·凯西基金会和其他合作伙伴。董事会并不采取投票决策机制,而是遵循一致同意原则。

克里斯多夫是EBDI 的现任CEO,他并不是董事会的成员,他的职责是使这个组织正常运转。这个任务并不容易,因为每个合作伙伴都有自己的利益。比如,霍普金斯大学想要社区居民全部迁走,但很多社区居民不愿意离开。合作各方的矛盾和冲突使得事情进展并不顺利,有时甚至进两步退一步。克里斯多夫不仅负责日常运作,还要努力协调各个伙伴之间的关系。

政府的角色

巴尔的摩市政府尽管没有资金和能力来承担这个任务,但是它仍然扮演着不可替代的角色:那就是赋予EBDI所有决策和行动以合法性,并且提供政治支持。

社区改造涉及城市规划、经费筹措、居民拆迁、市政设施建设、公共服务等等一系列事情,每个方面都涉及政府职能和法律规定。比如说,EBDI 作为非营利机构没有要求居民拆迁的权力,只有政府才有这个权力。通常,这些法律性事务都应该是政府机构来承担,但是巴尔的摩市政府把这些事情全部以合同形式外包给EBDI。EBDI 做好所有工作,市长只需最后在法律文书上签字就可以了。有好几年,EBDI 有20 多个员工在市政府办公。

重要支持者——凯西基金会

安妮·凯西基金会是美国最有实力和影响力的基金会之一,总部就在巴尔的摩市。凯西基金会在这个项目的参与度很高。它做了三件事:首先,它提供了直接领导。凯西的总裁作为EBDI 董事会成员参与了所有决策和日常运作。

其次,凯西基金会提供了慷慨的资金支持。它们给EBDI 提供了2000 万美元的营运费用,1700 万美元的银行贷款担保。尤其难能可贵的是,它还购买了大量EBDI 的债券。EBDI 一共在华尔街发行了三次TIF 债券,这种债券是以未来物业税的增加额为抵押发行的。第一次还比较顺利,但是第二次和第三次发行债券时正好遇到2008 年金融危机,5000 多万美元的债券卖不出去,凯西基金会全部买下了。

最后,凯西基金会关注家庭,希望EBDI 善待拆迁户,它们确立了服务标准,作为提供资助的前提条件。

再造一个新社区

东巴尔的摩社区改造规划在很大程度上遂了霍普金斯大学的心愿,那就是迁出所有居民,彻底改造社区。根据规划,原来的老居民全部迁出,腾出的地皮一部分要为霍普金斯大学盖实验楼和学生宿舍楼,剩下部分要建居民小区以及配套设施。新居民将是中产阶级居民,比如霍普金斯大学和医院的职员,包括行政人[来自wwW.lw5u.com]员、护士、技术员、实验员等。

老居民拆迁

社区重建的第一步是老居民拆迁。

居民拆迁在美国也是一个大难题。一般的做法是:政府提出拆迁议案,议会通过之后,政府给居民一个日程安排,并提供一些住房供其挑选,再付给他们拆迁补偿款,要求他们在一定时间内搬出去。

可是在这个社区没法这么干。因为这里的居民非常贫穷,而且大多是老年人,很多居民没有工作或者从事低收入工作。所以,EBDI 在拆迁开始之前两年就专门成立拆迁服务部门为拆迁户服务。EBDI 花了大量时间和精力来了解每个居民的就业、教育和健康状况,并帮他们找房子,找工作,为缺乏工作技能的居民开展就业培训。拆迁服务后来延长到5 年,直至每个居民都比较满意地在新家安顿下来。就这样,EBDI重新安置了586 户家庭,拆了1600 座房子。

新社区建设

社区重建过程进展十分缓慢。为了吸引新居民,EBDI 在建住房之前花了两年时间先建了一个特许学校。建学校的目的是利用学校吸引人们搬到这里。这所学校用霍普金斯大学的名字命名(类似于附属学校),霍普金斯大学的教育学院负责其日常运作。

资产管理

EBDI 负责这个社区的所有建设项目,但却不是这些资产的所有者和运作者。实验楼和学生宿舍是霍普金斯大学的资产,市政设施归政府所有。但是,学校、公园、培训机构等资产并不归它们所有,住宅也需要另有机构负责销售和管理。

董事会决定成立一个基金会——东巴尔的摩开发基金会(EBDF)来临时拥有和管理这些资产,直到它们被清算或移交。克里斯多夫担任这个基金会的总裁。EBDI 在建设项目完成后就会终止,但EBDF 可能会继续存在。比如说,EBDI 建了一个公园,但它并不拥有和管理这个公园,市政府也不想要这个麻烦。EBDF 就暂时拥有和管理这个公园,直到成立一个公园管理委员会这类的非营利机构把它移交出去。正因为EBDI 的工作任务是动态变化的,其组织非常灵活。2012 年它有95 个员工,2013 年底就只有12 个人了。因为项目建好之后,它就连人带事一起交给别的机构了。

结论与感想

对于这个案例,我有三点感悟。

一是美国非营利部门之发达、运用之灵活巧妙,令人赞叹。非营利部门不仅渗透到社会生活的方方面面,而且能够搭建跨部门合作的平台。EBDI 与公共部门合作可以深入到政府机构内部,与政府一起办公;与市场合作可以利用华尔街发行债券进行融资;与非营利部门内部合作,基金会可以提供如此强有力的支持。EBDI 与EBDF 的分工之细致,设计之巧妙也令人叫绝。

二是社区自治能力之悬殊,多部门合作过程之复杂麻烦,令人感叹。美国人对社区自治引以为傲,但是却也存在不少诸如东巴尔的摩这样破落凋敝、无可救治的社区。公私伙伴关系听起来很美妙,但它不是一个有效率的方式。一个社区改造项目要耗时十几二十年,真的是很考验耐心和毅力。

三是一个城市如果政府太软弱,非营利部门的作用也会受到限制,令人深思。我们一直以为政府与非营利组织是互补乃至替代的关系。从这个案例来看,两者是高度相互依赖的关系[来自WwW.Lw5u.com],政府软弱的地方,非营利部门的本领也难以充分施展。克里斯多夫多次说道,他以前在匹兹堡工作的时候,政府很给力,非营利部门做起事情来就顺利得多。要是在匹兹堡,这样的社区改造项目应该由市政府来牵头负责,就业培训这类服务也会由政府提供。但是巴尔的摩政府太弱了,EBDI 不得不做所有这些工作。

总的来说,对于像社区重建这样复杂的事务,单靠哪一个部门都是难以解决的。在社区自治失灵的地方,只有政府、市场、非营利组织三个部门齐心协力才有可能解决问题。

(作者系中南财经政法大学公共管理学院教授)