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《中国社会组织》杂志

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着力加强社会组织反腐倡廉建设
发布时间:2018-02-25        浏览次数:18        返回列表

文丨民政部党组成员、中央纪委驻部纪检组组长 曲淑辉

党的十八届四中全会站在全面推进依法治国的战略高度,明确要求要加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。

社会组织反腐倡廉建设,是加强和创新社会治理、建立健全覆盖全社会的惩治和预防腐败体系的重要内容,对于推进社会组织改革创新工作、促进社会组织健康有序发展具有重要意义。

切实提高对加强社会组织反腐倡廉建设重要性的认识

社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革开放以来,我国社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外交往等方面发挥了重要作用,已成为中国特色社会主义建设的不可或缺力量,已成为国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。社会组织反腐倡廉,关乎社会和谐,关乎政风行风,关乎群众利益,关乎民生民心,关乎执政基础,关乎政治清明。在新的形势下,加强社会组织反腐倡廉建设,显得尤为迫切、尤为重要。

加强反腐倡廉建设是全面贯彻落实中央要求、积极推进社会组织管理制度改革的客观要求。党的十八大、十八届二中、三中、四中全会围绕“建立现代社会组织体制”“改革社会组织管理制度”“激发社会组织活力”“发挥社会组织积极作用”做出了全面部署和安排,社会组织进入了全面深化改革的关键期。四类社会组织直接登记、行业协会商会脱钩、加大培育扶持力度、严格依法管理等改革举措,有助于理顺政府和社会组织关系,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;同时,这些改革部署,也对同步推进社会组织反腐倡廉建设,提出了更为迫切的要求。公开透明和廉洁自律是社会组织发展的生命线。加强社会组织反腐倡廉建设,能够有效激发社会组织“正能量”,充分发挥社会组织积极作用,为社会组织管理制度改革顺利进行创造良好氛围和环境。反之,则会直接影响社会组织管理制度改革的效果,削弱社会各界对社会组织管理制度改革的信心,并可能损害党和政府的形象,降低党和政府的威信。全面贯彻落实中央要求,积极推进社会组织管理制度改革,迫切需要社会组织反腐倡廉建设的同步跟进。

加强反腐倡廉建设是大力提升社会组织公信力、不断促进社会组织健康有序发展的必然选择。近些年,在社会组织迅速发展的同时,挪用善款、行贿受贿、内部交易、变相洗钱等各种形式的腐败现象也开始频频出现。这些行为一经披露,往往会被新闻媒体连续追踪报道,迅速形成社会舆论热点,给社会组织发展带来极为负面的社会影响,严重败坏整个公益事业的声誉和公信力,成为构建社会主义和谐社会的“不和谐音符”。例如,前几年的“郭美美”事件和“卢美美”事件,以及日前审计署披露部分中央部门主管社会组织依托行政资源不当牟利的问题,问题可谓触目惊心,社会组织声名扫地。加强和推进社会组织反腐倡廉建设,不仅是净化我国社会组织成长环境、提高公信力的关键所在,也是控制和斩断公共领域腐败链条蔓延的重要节点,更是促进社会组织健康有序发展的必然选择。

加强反腐倡廉建设是切实加强社会组织自身建设、充分发挥社会组织作用的内在需要。改革开放以来,我国社会组织发展迅速,截至2014 年6 月底,全国依法登记社会组织有56.1 万个,其中社会团体29.4 万个、民办非企业单位26.4 万个、基金会3736个,涉及国民经济各个行业和领域,初步形成了门类齐全、层次各异、覆盖广泛的社会组织体系,在我国“五位一体”中国特色社会主义建设中发挥着独特作用。但目前,我国部分社会组织自身建设薄弱,内部管理制度不健全、不落实,自律机制缺失,从而给各种腐败行为提供了可乘之机,并直接影响了社会组织作用的发挥。加强和推进社会组织反腐倡廉建设,实现社会组织规范运作、规范发展,成为进一步加强社会组织自身建设,推动社会组织在我国经济社会发展中发挥更大作用的内在需要。

科学研判社会组织反腐倡廉建设面临的形势

腐败的本质是以公权谋私利。由于社会组织具有民间性和非营利性特征,绝大多数社会组织并不掌握公共权力和公共资源。因此,从表面看,社会组织腐败现象似乎并不很突出。但我国社会[来自www.lw5u.CoM]组织发展还处于起步阶段,部分社会组织确实还存在着一些违规或腐败现象,社会组织建设和管理工作还存在一些亟待规范的问题。主要有:

政社不分、职能混淆。长期以来,大量社会组织是由政府部门推动成立或由政府机构转变而来的,行政化色彩较浓,政府与社会组织在职能、住所、人员、财务等方面存在一定的交叉现象,为社会组织腐败行为提供了土壤和条件。政社不分已成为社会组织最为主要的腐败隐患。主要表现在:一[来自Www.lw5u.coM]是行政主管部门与社会组织上下串联,形成腐败。行政主管部门将不便报销的费用转嫁给社会组织报销,将不方便的收费项目委托社会组织实施,再按比例提取管理费,使社会组织成为行政主管部门“小金库”。二是社会组织利用主管部门影响或者行政资源不当牟利。例如,审计署报告指出,截至2013 年底,卫计委、国土资源部、住房城乡建设部等13 个部门主管35 个社会组织和61 个所属事业单位利用所在部门影响,采取违规收费、未经批准开展评比达标、有偿提供信息等方式取得收入共计29.75 亿元,部分单位违规发放补贴1.49 亿元。三是社会组织利用掌握的资源或借助部门影响力,为行业腐败提供了平台和渠道。例如,2011年和2012 年,某医药生物技术协会接受日资医药企业捐赠220 万元,组织该企业指定医生持因私护照出国参加会议,同时安排旅游。四是现职领导干部尤其是退离休领导干部在社会组织兼职现象普遍,极易滋生个人腐败。

收费不合理、不规范。非营利性的社会组织有别于市场经济主体,应以公益或互益活动为宗旨。但在市场经济的影响下,一些社会组织出现了超越业务范围或违背宗旨收取费用,以及费用支出不规范的现象。一是有的社会组织在开展活动时,借助主管部门的行政权力、以“为会员服务”为由收取不合理费用。社会组织本应是为全体会员服务的“娘家”,有时却成了为少数人、个别企业服务的工具,或只收取会费不提供服务,有些知名企业成为多类型多层次社团的单位会员,其会费及赞助费不堪重负。二是有的社会组织违规开展评比、达标、表彰等活动,并向参与的企业或组织乱收费。日前审计署审计中发现,有6 个社团违规组织21 项全国性评比表彰活动,收费240 万元。三是有的社会组织违规变相开展营利性经营活动,通过签订合同,约定收费返还比例,将服务性收费委托给营利性机构办理,获取非法收入。中国地区开发促进会以营利为目的,将下设5 个分支机构及2 个内设机构交与企业承办运营,每年向每个企业收取2 万—10 万元不等的管理费用,完全背离了社会团体非营利性的宗旨,被民政部依法撤销登记。四是有的社会组织在不具备认证资格与能力的情况下,非法为企业提供产品认证、向公众进行产品推荐。五是有的社会组织打着公益或者政府部门的旗号,开展牟利活动。

内部管理制度不完善,自律机制不健全。社会组织能否更好地发挥作用、实现宗旨,主要取决于自身所建立的科学、民主的管理制度和自律机制。但是,目前一些社会组织内部管理制度不健全,财务制度不完善,违规使用票据和经费,财务报告流于形式,审计不严格,透明度不高。例如,中国企业文化促进会违反国家有关会费收取的规定,违规使用北京市行政事业性统一银钱收据收取会费,并违规向所属分支机构收取会费,被民政部处以停止活动3 个月的行政处罚。

权力过分集中,监管措施不力。缺乏监督制约的权力必然导致腐败。如果在社会组织内部,权力过于集中,就可能产生违规行为、滋生腐败现象,个别社会组织甚至成为少数人谋取私利的工具。主要表现为:一是化公为私,侵占挪用。社会组织中的某一个或少数几个管理者、核心岗位的工作人员利用职权,采用侵占、挪用、私分等方式非法谋取社会组织财产权利,化公为私。例如,中国畜牧业协会原秘书长沈某利用职务便利,以签订虚假协议、截留公款不入账的方式,侵吞、骗取公款1200 余万元,今年3 月被判处有期徒刑15 年。二是滥用职权,挥霍浪费。

社会组织的某一个或少数几个管理者与工作人员虽没有直接做出挪用、侵占社会组织资产的积极腐败行为,但也常常为满足个人私欲而利用自己对资源的支配权力,在行使职权的过程中,采用挥霍、浪费等消极腐败行为,消耗社会组织资产。比如,使用社会组织资金支付私人旅游、购物送礼、宴请娱乐等消费活动的费用;打着办公之名,滥用社会组织资金购买汽车、电脑及其他豪华设备供私人使用;使用社会组织资金宴请、大吃大喝,等等。三是内部交易,徇私经营。一些社会组织的管理者和工作人员往往利用手中职权,将这些与经济收入有关的投资、广告、宣传、印刷、展览、礼品购买等业务交给由自己或者自己的亲属、朋友所开办的企业经营。个别社会组织的分支机构甚至还与秘书处或理事会成员合伙成立私人公司,以试图转移社团财产或规避税收。

采取有力措施加强社会组织反腐倡廉建设

加强社会组织反腐倡廉建设,是一项长期而艰巨的任务,绝不可能一蹴而就、一劳永逸,需要我们不断探索、不断创新,完善社会组织惩治和预防腐败机制,铲除社会组织腐败问题滋生的土壤,遏制社会组织腐败行为蔓延的势头,不断推进社会组织反腐倡廉建设取得新的进展。

深化社会组织登记制度改革。按照十八届二中、三中、四中全会精神,对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实施直接登记。加快修订出台《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。制定并落实社会组织分类标准和四类社会组织直接登记的具体办法。在社会组织登记管理上取消不必要的审批,下放审批权限,将基金会和异地商会登记审批权限从省级以上民政部门下延至县级民政部门,在取消社会团体分支(代表)机构登记审批、取消社会团体会费标准备案的基础上,进一步加大简政放权力度。

推进社会组织去行政化。推进各类社会组织在职能、机构、人员、资产、财务等方面与行政机关分离。当前重点推进行业协会商会与行政机关脱钩工作,协调出台并落实行业协会商会与行政机关脱钩总体方案,会同有关部门研究制定脱钩配套政策,开展行业协会商会脱钩试点。从严控制公务员在社会组织兼职任职,严格规范离退休公务员担任社会组织负责人,完善并严格执行领导干部亲属担任社会组织职务相关制度规定。引入竞争机制,探索一业多会。

完善社会组织监管制度。按照建立“统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管”的要求,在降低社会组织登记门槛的同时要加大事中事后监管力度。改革优化社会组织年检工作,推行基金会抽查审计。制定加强社会组织执法监察工作意见,推动建立多部门综合执法机制。加快建设社会组织管理信息平台,提高监管工作信息化水平。完善第三方评估机制,健全社会监督体系。会同有关部门做好直接登记类社会组织过渡衔接工作。探索对离岸社团、网络社团的监管措施。转变管理方式,加快职能转变,加强监管和执法能力建设。

优化社会组织发展环境。结合行政体制改革和政府职能转变,将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担,为社会组织发挥作用提供空间。贯彻落实国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见,进一步完善配套政策,加大政府购买服务力度。落实社会组织税收优惠政策,扩大税收优惠种类和范围。加大财政金融支持力度,拓宽社会组织筹资渠道。加强社会组织人才队伍建设,将社会组织人才纳入各地各行业人才培养统一规划,造就一支专业化、职业化的社会组织人才队伍。加强舆论宣传引导,传递社会组织的“正能量”,为社会组织改革发展营造良好氛围。

加强社会组织自身建设。按照现代社会组织体制要求,围绕强化自治功能,推动完善社会组织法人治理结构和民主机制,完善会员大会、理事会、监事会制度,落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,引导社会组织依法按照章程开展活动,独立承担法律责任。建立健全社会组织法定代表人离任审计、负责人管理、责任追究和资金管理等制度,加强诚信自律建设,建立“黑名单”制度,提高社会组织诚信度和公信力。做好社会组织党建工作,理顺党建管理体制,创新党组织设置方式,强化党组织书记队伍和党员队伍建设,充分发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。